지구단위계획에 의한 건축허용성의 범위와 한계 2022.2

Scope and limits of building permission according to a district unit plan

 

Ⅰ. 글의 첫머리에

이제 지구단위계획이라는 용어는 우리에게 매우 익숙하다. 그러나 일반인들은 지구단위계획이 구체적으로 어떻게 수립되고, 그 내용은 구체적으로 어떠하며, 건축을 할 때 지구단위계획이 어떠한 역할과 기능을 하는지 자세한 내용은 모르는 것 같다. 건축을 하려는 사람은 무조건 모든 것을 건축사 또는 시공업자에게 맡기기 때문이다. 

특정한 건물을 짓기 위해서는 해당 토지의 법적 성격에 대해서 정확하게 알아야 한다. 모든 토지에 대해서는 개별적인 용도가 지정되어 있다. 따라서 대상 토지의 용도가 특정 건물을 짓는데 적합한 것인지 확실하게 파악하여야 한다. 

건축행위에 대해서는 기본적으로 건축법이 적용되지만, 국토계획법에 따른 각종 국토계획에 의해 규제를 받는다. 국토계획법에서는 개발행위와 토지의 형질변경행위에 대해 행정청의 허가를 받도록 규정하고 있다. 대법원은 이러한 국토계획법 상의 개발행위허가는 기속행위가 아닌 재량행위로 판단하고 있다. 

국토계획법에서는 여러 가지 행정계획이 규정되어 있으나, 일선에서 건축허가에 있어 직접적인 규제를 받는 것은 지구단위계획이라고 할 수 있다. 지구단위계획은 도시관리계획의 일종으로서, 건축물의 용도제한, 건폐율, 용적률, 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항이 필수적으로 포함된다. 

건축을 하기 위해서는 먼저 토지에 건축주가 의도하는 건축물을 지을 수 있는지 여부가 검토되어야 한다. 그런 다음 구체적으로 해당 토지에서 어떤 용도의 건축물을 어느 정도의 건폐율과 용적률의 범위에서 건축할 수 있는지 따져보아야 한다. 

이때 가장 중요한 것이 지구단위계획이다. 물론 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 지역이거나, 지구단위계획이 불필요한 경우에는 별문제 없지만, 지구단위계획구역이거나 사업에 지구단위계획이 필요한 건축이나 개발행위에서는 지구단위계획에서 규제하고 있는 건축물의 용도, 건폐율이나 용적률이 매우 중요한 고려요소가 된다.

그런데 실무상으로는 지구단위계획에서 규정하고 있는 내용과 상위 법령에서 규정하고 있는 내용이 상충되거나 모순되는 경우, 매우 혼란스러운 상황이 된다. 특히 지구단위계획에서 건축법상의 규제를 완화하는 경우, 명확한 명문의 규정이 있으면 괜찮은데, 그렇지 않은 경우 해석상의 문제가 발생한다. 

여기에서는 지구단위계획의 의미와 수립절차, 내용 및 건축규제의 방법 및 완화문제 등에 대해 설명하기로 한다. 특히 지구단위계획을 둘러싼 법적 분쟁에 대해서 대법원판례를 중심으로 알아보기로 한다. 

Ⅱ. 도시기본계획과 도시관리계획의 내용

우리나라는 1970년대에 이르러 비도시지역의 토지를 계획적 체계적으로 개발 이용하기 위하여 국토이용관리법을 제정하여 국토이용계획으로 전국토를 용도지역으로 구분하여 그 지정목적에 따라 개발이용하도록 하였다. 

국토이용체계는 전국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 도시지역에는 도시계획법을 적용하고, 비도시지역에는 국토이용관리법을 적용하는 이원화된 체계로 되었다. 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 제정하여 2003년 1월 1일부터 시행하고 있다. 

국토기본법은 국토에 관한 계획 및 정책의 수립ㆍ시행에 관한 기본적인 사항을 정한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정한다.

국토계획이란 국토를 이용ㆍ개발 및 보전할 때 미래의 경제적ㆍ사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을 말한다. 국토계획은 국토종합계획, 도종합계획, 시ㆍ군 종합계획, 지역계획 및 부문별계획으로 구분한다.
시ㆍ군종합계획은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시 또는 군(광역시의 군은 제외한다)의 관할구역을 대상으로 하여 해당 지역의 기본적인 공간구조와 장기 발전 방향을 제시하고, 토지이용, 교통, 환경, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 후생, 문화 등에 관하여 수립하는 계획으로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 수립된다. 

지역계획은 특정 지역을 대상으로 특별한 정책목적을 달성하기 위하여 수립된다. 부문별계획은 국토 전역을 대상으로 하여 특정 부문에 대한 장기적인 발전 방향을 제시한다.

‘도시ㆍ군기본계획’이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.

도시기본계획은 국토종합계획을 기본으로 하여 지역의 장기적인 발전방향과 미래상을 제시하는 계획이며, 지역 전체를 대상으로 장래의 바람직한 도시상을 나타내는 거시적 계획이다. 도시기본계획 광역도시계획 및 도시관리계획 중에서 지역의 성격이 도시기본계획에 가장 잘 나타나 있게 된다. 

도시관리계획은 상위계획인 광역도시계획이나 도시기본계획에서 제시된 장기적인 발전방향을 구체화하고, 실현시키는 중장기계획이다. 용도지역 용도지구 용도구역. 기반시설, 도시개발사업 또는 정비사업, 지구단위계획 등을 단계적으로 집행할 수 있도록 하는 계획이다. 

도시관리계획 또는 군관리계획에는 다음과 같은 계획이 포함된다. ①용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ②개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획, ④도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획, ⑤지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획, ⑥입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획

특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획 결정이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. 

시장이나 군수는 지형도에 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 제외한다)에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다. 

주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하여야 한다.

Ⅲ. 용도지역, 용도지구, 용도구역

모든 토지에는 용도가 지정된다. 현행법은 토지의 용도에 관하여 용도지역, 용도지구, 용도구역의 세 가지로 구분하여 규제하고 있다. 이러한 토지의 용도를 규제하는 제도는 토지에 대하여 지정된 용도의 범위에 합치하는 건축물이나 시설, 공간만을 허용한다. 

용도구역은 인구 및 산업의 도시집중과 그에 따른 무질서한 시가화를 방지하고, 계획적 단계적으로 시가화를 조성하기 위하여 지정한다. 용도구역은 시가지의 규모와 범위 및 개발 정비방침을 정함으로써 각종 계획 규제 사업을 연동시켜 개발행위나 토지이용을 총체적으로 제어할 수 있는 수단이다.

용도지역은 상호 중복하여 지정될 수 없으나, 용도지역과 지구, 지구와 지역 간에는 상호 모순되지 않는 한 중복 지정이 가능하다. 용도지역제는 토지를 그 적성에 따라 구분하여 적절한 용도를 부여한 후 이 용도에 부합되지 아니하는 토지이용행위를 규제하는 방식을 말한다. 국토계획법에 의한 용도지역 및 용도지구가 용도지역제의 대표적인 예에 해당한다.

용도지역은 전국의 토지를 4개 용도지역으로 구분하여 지정한다. 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 나눈다. 용도지역의 지정 또는 변경은 국토교통부장관, 시도지사, 대도시시장이 도시관리계획으로 결정한다. 국토교통부장관, 시도지사, 대도시시장은 용도지역을 도시군관리계획결정으로 주거지역, 상업지역, 공업지역 및 녹지지역을 세분하여 지정할 수 있다.

용도지역으로 지정되면 건축물의 이용용도와 건폐율, 용적률에 의한 이용규모의 제한을 받는다. 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도 종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하고, 그 제한에 관한 사항은 지방자치단체의 조례로 정할 수 있으며, 그 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. 

용도지구란 토지의 이용 및 건축물의 용도 건폐율, 용적률, 높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관 경관 안전 등을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 국토교통부장관, 시도지사, 대도시시장은 용도지구의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정한다.

용도구역은 토지의 이용 및 건축물의 용도 건폐율, 용적률, 높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관 경관 안전 등을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 용도구역에는 개발제한구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역, 도시자연공원구역 등이 있다.

Ⅳ. 건축물의 용도

‘건축물의 용도’란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 건축물의 용도변경은 사용승인을 받은 건축물의 용도를 타 용도로 변경하는 행위를 말한다. 건축물의 용도변경은 해당 지역의 시장·군수·구청장에게 허가나 신고의 방식으로 이루어진다.

건축법 제2조 제1항 제2호의2는 “건축물의 용도라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다.”고 정의하고, 같은 조 제2항에서는 건축물의 용도를 28가지로 분류하면서 그 각 용도에 속하는 건축물의 세부용도는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 건축법 시행령 제3조의4, [별표 1]은 용도별 건축물의 종류를 세부적으로 규정하고 있다. 
 
건축법 제19조 제7항에 따라 국토계획법 제54조가 준용되는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제2항에 따라 관할 행정청의 허가를 받거나 신고하여야 하는 용도변경의 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 곧 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 되므로, 이에 대하여 건축법 제79조, 제80조에 근거하여 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수 있다. 

국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없으므로 ‘국토계획법상 지구단위계획에 맞지 아니한 용도변경’이라는 이유만으로 건축법 제79조, 제80조에 근거한 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수는 없다(대법원 2017. 8. 23. 선고 2017두42453 판결).
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호, 제54조는 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 지구단위계획에는 ‘건축물의 용도제한’에 관한 사항을 정할 수 있고, 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다고 규정하고 있다. 

국토계획법 및 동법 시행령은 지구단위계획에서의 건축물 용도제한의 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다. 

지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’을「건축법 시행령」[별표 1]에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것으로 해석할 수는 없다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330 판결). 

Ⅴ. 지구단위계획이란 무엇을 말하는가?

지구단위계획은 도시계획을 수립하는 지역 가운데 일부 지역에 대해 개별적으로 세우는 입체적인 건축물 계획과 평면적인 토지이용계획을 말한다. 지구단위계획은 2차원적이며 거시적인 용도지역제 도시계획과 입체적인 개별 건축물 건축계획을 중간에서 매개하는 기능을 담당한다. 

지구단위계획이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 지구단위계획은 도시와 마을에 대하여 입체적인 건축물 계획과 평면적인 토지이용계획을 모두 고려하여 수립하는 계획이다.

지구단위계획은 상세한 규율과는 거리가 먼 용도지역제도의 약점을 보완하기 위한 보조적 수단으로 도입된 것이다. 지구단위계획은 국토계획법이 정하고 있는 도시계획 가운데, 가장 상세하고 세밀한 내용의 계획이다. 토지의 이용관계, 즉 토지의 건축가능성 또는 개발가능성을 가장 구체적이고 세부적으로 규율한다. 
지구단위계획은 도시계획수립대상지역 안의 일부 토지를 대상으로 개별적인 건축행위를 규제하는 역할을 담당한다. 용도지역제에 의한 건축규제방식은 용도지역 안의 토지 전체 대하여 일률적으로 적용되기 때문에, 용도지역만 지정하고 구체적인 토지이용계획을 세우지 않고 건축허가를 해주게 되면, 전체적인 관점에서 조화를 이루지 못하는 건축물이 난립하는 것을 막을 수 없게 된다. 

용도지역 안의 소규모지역에 대한 구체적이고 개별적인 상세한 토지이용계획을 수립한 다음, 이에 따라 개별적인 건축행위를 규제하려는 것이 지구단위계획이다. 

용도지역제는 대상 지역 전체를 대상으로 하면서 주로 평면적인 계획에 의하여 일률적인 건축규제를 한다. 지구단위계획은 각 필지를 대상으로 입체적으로 건축에 관한 구체적인 지침을 제시한다.

구 건축법 제61조 제1항은 ‘도시계획법 제18조 제2항의 규정에 의하여 도시의 기능 및 미관의 증진을 위하여 세분하여 지정된 구역’을 ‘도시설계지구’로 규정하고, 제62조 제1항은 국가나 지방자치단체 등은 ‘도시설계’를 작성하여야 한다고 규정하였다.

1998년 건축법 개정으로 도시설계제도가 확대되었고, 그 결과 상세계획제도는 유명무실하게 되었다. 2000년 상세계획제도를 지구단위계획으로 개편하면서 건축법상의 도시설계는 지구단위계획으로 흡수되었다. 

그 후 도시설계지구 및 도시설계는 2000년 1월 28일 법률 제6243호로 개정된 도시계획법 부칙 제7조 제1항에 의하여 ‘지구단위계획구역’ 및 ‘지구단위계획’으로 통합되었고, 이후 2002일 2월 4일 도시계획법이 폐지되고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 제정·시행되면서부터는 그 법에 따라 지구단위계획구역이 지정되고 지구단위계획이 수립되게 되었다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2011두8277 판결).

용도지역제에 의한 건축규제는 용도지역 안의 토지에 대하여 일률적으로 적용된다. 용도지역별로 정하여진 용도 높이 건폐율 용적률 등의 건축기준에 적합하기만 하면 그 용도지역 전체의 차원에서 보아 부적합하다고 인정되는 건축물의 건축을 허용할 수밖에 없다. 지목이 대지인 경우 당해 토지에는 건축허용성이 부여된 것으로 보아야 한다.
이를 시정하기 위하여 용도지역 안의 소규모 지역에 대하여 토지이용계획을 수립한 후 이에 따라 건축규제를 하려는 것이 지구단위계획이다. 

용도지역제가 그 지역 전체를 대상으로 하여 주로 평면적인 계획에 의하여 일률적으로 건축규제를 하는데 반하여, 지구단위계획에서는 각 필지를 대상으로 입체적으로 건축에 관한 구체적인 지침을 제시한다. 

도시계획요소인 획지, 건축허용성을 규율하기 위하여는 필지경계선까지 표시할 수 있는 상세한 도면 형식의 도시계획이 필요한데, 현재로서는 지구단위계획이 필지 단위까지 규율할 수 있는 도시계획이라고 할 수 있다. 

국토계획법시행령은 용도지역 안에서의 건축물 용도 등의 제한에 관하여 건축법시행령 [별표 1]에 규정된 용도별 건축물의 종류에 따르도록 하는 규정을 두면서도(국토계획법 제76조 제1항, 국토계획법 시행령 제71조 제1항), 지구단위계획에서의 건축물 용도제한의 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다. 

지구단위계획의 내용이 되는 ‘건축물의 용도제한’을「건축법 시행령」[별표 1]에서 한정적으로 열거하는 용도별 건축물의 종류 중에서 선택하여야 하는 것으로 해석할 수는 없다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009도12330 판결). 

용도지역제 도시계획만 하더라도 용도지역에 따른 건폐율, 용적률, 건축물의 용도 등과 같이 건축허가요건들 중에서도 상대적으로 높은 층위의 사항들을 규율하는 반면, 지구단위계획의 경우에는 위와 같은 요건들에서 더 나아가 건축물의 세부적인 용도, 곧 법령차원에서 구분하고 있는 용도의 분류를 더 세분화된 수준의 내용들까지도 규율하는 경우가 있다.

지구단위계획이 도시계획법제상 가장 완결적이고 적극적인 역할을 수행하고 있다고는 하나, 이는 어디까지나 건축허가요건을 상대적으로 상세하게 정한다는 의미에 그친다. 지구단위계획만 하더라도 토지이용관계를 소극적으로 규율하는 것일 뿐, 행정주체가 개발의 주체가 되어 수용권 등 고권적 행위를 적극적으로 발하여 도시공간의 창설이 변화에 적극적으로 개입하는 개발사업과는 그 역할을 달리한다. 

Ⅵ. 지구단위계획의 수립

지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정한다(제50조). 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다(제51조). ①용도지구, ②도시개발구역, ③정비구역, ④택지개발지구, ⑤대지조성사업지구

지구단위계획은 ①도시의 정비ㆍ관리ㆍ보전ㆍ개발 등 지구단위계획구역의 지정 목적, ②주거ㆍ산업ㆍ유통ㆍ관광휴양ㆍ복합 등 지구단위계획구역의 중심기능, ③해당 용도지역의 특성 등을 고려하여 수립한다. 지구단위계획의 수립기준 등은 국토교통부장관이 훈령으로 정한다. 이것이 지구단위계획수립지침이다. 

지구단위계획의 내용 중 기존의 용도지역 또는 용도지구를 용적률이 높은 용도지역 또는 용도지구로 변경하는 사항이 포함되어 있는 경우 변경되는 구역의 용적률은 기존의 용도지역 또는 용도지구의 용적률을 적용하되, 공공시설부지의 제공현황 등을 고려하여 용적률을 완화할 수 있도록 계획하여야 한다(국토계획법 시행령 제42조의2 제2항).

도시지역 외의 지구단위계획구역에서 건축할 수 있는 건축물의 용도 종류 및 규모 등은 해당 구역의 중심기능과 유사한 도시지역의 용도지역별 건축제한 등을 고려하여 지구단위계획으로 정하여야 한다.

국토계획법 제52조 제3항에 따르면 법 제76조 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등의 규정을 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있고, 법 시행령 제42조의2 제2항 제11호에 따르면, 도시지역 외의 지구단위계획구역에서 건축할 수 있는 건축물의 용도 종류 및 규모 등은 해당구역의 중심기능과 유사한 도시지역의 용도지역별 건축제한 등을 고려하여 지구단위계획으로 정하도록 하고 있으며, 지구단위계획수립지침 3-2-9(2)는 산업 유통형 지구단위계획구역에서는 법 제76조에 따른 건축물의 행위제한기준을 공업지역 및 상업지역에 허용되는 행위의 범위 안에서 완화할 수 있도록 규정하고 있다.

이 사건 사업계획 승인과 이를 위한 제1종 지구단위계획구역 지정과 그 계획의 수립은 모두 일종의 행정계획으로서 승인권자인 시장이 고도의 재량권을 가진다. 시장은 제1종 지구단위계획구역을 지정하려면 주변 지역의 토지이용, 교통여건, 관련계획 등을 함께 고려하여 지구단위계획으로 의도하는 목적이 달성될 수 있는지 그 타당성을 면밀히 검토하여야 하고, 건축물의 높이를 계획하는 경우에는 입지적 특성, 단계적 스카이라인, 주변 환경과의 조화를 고려해야 한다(대법원 2021. 6. 30. 선고 2017다249219 판결).

피고 구청장은 이 사건 토지를 포함한 ○○동 ○○역 일대를 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 지구단위계획구역으로 지정하였고, 지구단위계획에 대한 도시관리계획을 결정하였다.

Ⅶ. 지구단위계획의 내용

지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시군관리계획으로 결정한다. 지구단위계획구역을 지정하는 경우에는 가급적 지구단위계획의 입안과 기반시설부담계획의 수립을 동시에 하여 양 계획간 상충이 발생하지 않도록 하여야 한다. 구역이 지정된 후 3년 이내에 계획이 결정 고시되지 않으면 구역지정이 실효된다. 

지구단위계획은 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 도시ㆍ군계획시설의 처리ㆍ공급 및 수용능력이 지구단위계획구역에 있는 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다. 

지구단위계획은 기존 용도지역제 도시계획에 비하여 상세한 내용을 담고 있다. 특히 여기에는 계획 도면과 함께 민간부문 시행지침과 같은 부속규정이 작성된다. 이는 각 구획마다 허용되는 건축물의 용도 등을 세밀하게 규정해놓은 것으로서 이 또한 지구단위계획의 내용을 이룬다. 

지구단위계획은 도시관리계획의 지위를 가진다. 구속적 계획으로서 건축허가요건과 같은 토지소유자의 권리의무관계에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 내용을 규율하는 도시계획이 도시관리계획이다. 도시관리계획의 하위 범주에는 용도지역제 도시계획, 지구단위계획 등 여러 종류의 계획적 수단들이 열거되어 있다.
 
지구단위계획은 도시관리계획의 하나로서, 토지 이용의 합리화 및 기능 증진, 미관 개선, 환경 개선 등을 목적으로 한다. 도시계획 수립 대상이 되는 일부 지역을 체계적 계획적으로 관리하기 위한 방법이다. 지구단위계획은 도시계획을 기존 시가지의 특정지역에 적용하여 구체화한다.

지구단위계획에는 다음과 같은 사항이 포함될 수 있다. ①용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경하는 사항, ②기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항, ③기반시설의 배치와 규모, ④도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발ㆍ정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, ⑤건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도

지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 건축법 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조, 주차장법 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.

실무상 계획관리지역으로 지정된 곳과 같은 곳에서, 개발사업자가 주민제안의 요건을 갖추어 지구단위계획의 입안을 제안한 다음, 그 내용대로 지구단위계획이 수립되면 해당 계획상 공동주택 단지로 구획된 블록에서 주택법상 사업계획승인을 득하여 주택을 건설하는 방식의 사업구조를 이른바, 지구단위계획사업이라는 명칭으로 부르기도 한다.

국토계획법 제49조 제2항의 위임에 따라 국토교통부장관이 정한 훈령인 ‘지구단위계획수립지침’은 특별계획구역을 지구단위계획구역 중에서 현상설계 등에 의하여 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 계획의 수립 및 실현에 상당한 기간이 걸릴 것으로 예상되어 충분한 시간을 가질 필요가 있을 때에 별도의 개발안을 만들어 지구단위계획으로 수용 결정하는 구역이라고 정의하고(3-15-1), 특별계획구역 지정대상으로 공공사업의 시행, 대형건축물의 건축 또는 2필지 이상의 토지소유자의 공동개발 기타 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 특별계획구역으로 지정하여 개발하는 것이 필요한 경우 등을 규정하고 있다(3-15-2). 

지구단위계획은 도시관리계획이고 구속적 계획이다. 세부계획도 별도의 계획 승인절차를 거쳐 도시관리계획이 된다. 도시기본계획과 도시관리계획 사이에는 하위계획이 상위계획에 부합될 것이 요구되는 등 위계가 있다. 

지구단위계획구역 지정과 그 계획의 수립은 모두 일종의 행정계획으로서 승인권자인 피고 시장이 고도의 재량권을 가진다. 관련 법령에 따르면 피고가 지구단위계획구역을 지정하려면 주변 지역의 토지이용, 교통여건, 관련계획 등을 함께 고려하여 지구단위계획으로 의도하는 목적이 달성될 수 있는지 그 타당성을 면밀히 검토하여야 하고, 건축물의 높이를 계획하는 경우에는 입지적 특성, 단계적 스카이라인, 주변 환경과의 조화를 고려해야 한다(대법원 2021. 6. 30. 선고 2017다249219 판결).

대통령령이 정하는 축척 이상의 지형도를 사용하여 도시관리계획결정을 고시한 경우가 아닌 한, 도시관리계획의 결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 지형도면을 작성하여야 하고 이를 고시하여 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 

지형도면은 축척 500분의 1 내지 1천500분의 1(녹지지역의 임야, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 축척 3천분의 1 내지 6천분의 1로 할 수 있다)로 작성하여야 하고, 지형도면의 고시는 관보나 공보에 게재하는 방법에 의한다.

국토계획법이 도시관리계획 결정 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는 도시관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다.

Ⅷ. 지구단위계획구역 안에서의 행위제한

지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조, 건축법 제8조 제4항에 의하면 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 하며, 건축허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하도록 하고 있다. 건축허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결). 

국토해양부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 당해 도시기본계획 또는 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 1회에 한하여 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 

그러나 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이다.
시장·군수는 택지개발사업이 준공된 지구에 대하여 이미 고시된 실시계획에 포함된 상세계획으로 관리하여야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조 본문에 의하면, 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다. 

택지개발지구 내의 토지는 택지개발촉진법령에 맞게 이용되어야 하는 것이며, 토지의 이용은 그 지상 건축물의 용도와 밀접하게 관련되어 있고 택지개발촉진법령이 용지를 분류하면서 그 지상 건축물의 종류를 명시하고 있어 택지개발촉진법령상 토지의 이용분류에 의해 그 지상 건축물의 용도도 제한을 받는다고 할 것이어서, 택지개발지구 내의 토지 및 그 지상 건축물은 택지개발사업계획 단계에서 뿐만 아니라 사업의 준공 이후에도 택지개발지구 내의 토지의 이용 및 그 지상 건축물의 용도에 관하여 택지개발계획의 승인권자가 최종 승인한 상세계획에 따라 이용 및 관리되어야 할 것이다.

지구단위계획구역 안에서 건축물의 건축이나 그 밖의 행위를 하는 경우 그 행위에 관하여 지구단위계획에서 정하고 있으면 그 계획에 적합하게 하여야 하나, 그 계획에서 정하고 있지 않은 사항에 관하여는 다른 법령에 의하여 제한되지 않는 한 자유롭게 할 수 있으며, 이는 비산먼지발생사업의 경우에도 마찬가지라 할 것이다(대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두17076 판결).

갑 지방자치단체가 을 주식회사 소유의 토지가 포함된 부지에 대하여 제2종 지구단위계획구역 지정을 추진하였고 을 회사가 이를 신뢰하여 관련 절차를 진행하였으나, 계획구역 지정이 철회되고 위 부지가 보전관리지역으로 지정되자 을 회사가 갑 지방자치단체를 상대로 신뢰보호의 원칙 위반을 이유로 손해배상을 구한 사안이다. 

행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 개인에게 귀책사유가 없어야 하는 등의 요건이 필요하고, 장기간에 걸쳐 진행되는 지방자치단체 개발에서 누가 얼마의 지식·정보를 가지고 있고, 공공개발의 필요성이 어떻게 변해가며, 누구의 제안·주도로 지방자치단체 개발이 진행되고, 법률상 권한이 어떻게 배분되어 있으며, 진행 과정에서 일방적인 지시·처분만이 존재하는지, 협상·협의·지식과 정보 교환이 존재하는지도 배상책임 존부를 판단할 때 하나의 자료가 될 수 있다. 

을 회사로서도 계획구역 지정이 향후 건설교통부 산하 중앙도시계획위원회의 도시기본계획 승인과 갑 지방자치단체의 상급 행정청의 결정 등 여러 변수에 따라 얼마든지 좌절될 수 있다는 사정을 충분히 알 수 있었던 것으로 보여, 을 회사가 계획구역 지정이 전적으로 갑 지방자치단체에 의해서 반드시 이루어진다고 신뢰한 데에 귀책사유가 없다고 할 수 없으므로 갑 지방자치단체의 배상책임을 인정할 수 없다고 한 사례가 있다(부산고법 2014. 7. 23. 선고 (창원)2013나2514 판결).

Ⅸ. 지구단위계획위반에 대한 처벌

현행 국토계획법에는 법위반행위에 대해 많은 처벌조항을 두고 있다. 설계와 감리업무를 담당하고 있는 건축사로서는 건축, 개발행위, 건설, 토지의 형질변경 등에 관한 많은 관련 법령에서 규정하고 있는 각종 금지행위 및 이에 대한 처벌조항을 상세하게 알고 있어야 한다. 국토계획법은 제12장에서 벌칙에 관한 6개의 조문을 두고 있다. 여기에서는 특히 지구단위계획과 관련된 형사처벌조항에 대해 살펴보기로 한다. 

국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. ①지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자, ②용도지역 또는 용도지구에서의 건축 제한 등을 위반한 자, ③건폐율을 위반하여 건축한 자, ④용적률을 위반하여 건축한 자(국토계획법 제133조). 

다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원(제5호에 해당하는 자는 계약 체결 당시의 개별공시지가에 의한 해당 토지가격의 100분의 30에 해당하는 금액) 이하의 벌금에 처한다(제141조). ①지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도를 변경한 자, ②용도지역 또는 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 위반하여 건축물이나 그 밖의 시설을 건축 또는 설치하거나 그 용도를 변경한 자

지구단위계획에 적합하지 않은 건축물을 건축하거나 용도변경한 경우 행정청은 그 건축물을 건축한 자나 용도변경한 자에 대하여서만 처분이나 원상회복 등의 조치명령을 할 수 있고, 명문의 규정이 없는 한 이러한 건축물을 양수한 자에 대하여는 이를 할 수 없다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006도6845 판결).

국토의계획및이용에관한법률 제140조 제1호, 제56조 제1항에서 규정하는 ‘사위 그 밖의 부정한 방법’의 의미는 정상적인 절차에 의하여는 허가를 받을 수 없는 경우임에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로 허가를 받았을 때를 가리킨다. 

국토의계획및이용에관한법률 제140조 제1호는 ‘제56조 제1항의 규정에 위반하여 토지의 형질변경 등의 허가를 받지 아니하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받아 개발행위를 한 자’를 처벌하도록 규정하고 있고, 그 미수범에 대한 처벌규정이 없으며, 또 ‘사위 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받는 행위’에 대한 처벌규정도 없다.

갑이 을로부터 금품을 제공받을 당시 그 돈이 단순히 정치자금이 아니라 ○○사업의 지구단위계획변경승인에 대한 알선명목으로 제공되는 것이라는 사실을 알았을 뿐만 아니라 알선의사도 있었다고 인정되므로, 갑은 알선수재죄에 해당한다(대법원 2006. 10. 27. 선고 2006도4659 판결).

Ⅹ. 지구단위계획 관련 행정소송

행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정청은 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다. 

행정청의 이러한 형성의 재량이 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있다. 

행정청이 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결).

주택법 제17조 제1항에 의하면, 관계 행정기관과 협의를 거쳐 주택건설사업계획 승인처분이 있게 되면 협의의 대상이 된 지구단위계획결정 등 도시·군관리계획결정이 있었던 것으로 의제되므로, 선행 도시·군관리계획결정이 존재하고 있더라도 그 선행 결정은 그 범위 내에서 변경된 것으로 볼 수 있다.

사업부지에 관한 선행 도시·군관리계획결정이 존재하지 않거나 또는 그 결정에 관하여 하자가 있더라도, 특별한 사정이 없는 한 그것만으로는 곧바로 주택건설사업계획 승인처분의 위법사유를 구성한다고 볼 수는 없다(대법원 2017. 9. 12. 선고 2017두45131 판결).

국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설부지의 매수청구권(제47조), 도시·군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고 있다(제34조).

주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있다. 

도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두 42742 판결).

피고는 관할구역인 이 사건 신청부지에 대한 도시관리계획의 입안권자이고, 원고는 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서 이 사건 납골시설에 관한 도시관리계획의 입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다. 원고의 입안제안을 반려한 피고의 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

주택건설사업계획 승인권자가 사업계획을 승인할 때에 주택법에 의하여 의제 처리할 수 있는 도시·군관리계획이란 ‘국토계획법의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 지구단위계획구역 및 지구단위계획’을 의미한다.

도시관리계획결정이 고시되면 지적이 표시된 축척 500분의 1 내지 1천500분의 1의 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 하고 이를 고시하여 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 도시·군관리계획결정의 효력은 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.

국토계획법이 도시·군관리계획결정이 고시된 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는 도시·군관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).

갑 지방자치단체가 을 주식회사 소유의 토지가 포함된 부지에 대하여 제2종 지구단위계획구역 지정을 추진하였고 을 회사가 이를 신뢰하여 관련 절차를 진행하였으나 계획구역 지정이 철회되고 위 부지가 보전관리지역으로 지정되자 을 회사가 갑 지방자치단체를 상대로 신뢰보호의 원칙 위반을 이유로 손해배상을 구한 사안에서, 법원은 을 회사로서도 계획구역 지정이 향후 건설교통부 산하 중앙도시계획위원회의 도시기본계획 승인과 갑 지방자치단체의 상급 행정청의 결정 등 여러 변수에 따라 얼마든지 좌절될 수 있다는 사정을 충분히 알 수 있었던 것으로 보여, 을 회사가 계획구역 지정이 전적으로 갑 지방자치단체에 의해서 반드시 이루어진다고 신뢰한 데에 귀책사유가 없다고 할 수 없으므로 갑 지방자치단체의 배상책임을 인정할 수 없다고 판결하였다(부산고법 2014. 7. 23. 선고 2013나2514 판결).

Ⅺ. 글을 마치며

이상에서 지구단위계획에 대해 상세하게 살펴보았다. 아울러 특정한 토지에서 특정한 건축물을 건축하려는 입장에서는 먼저 해당 토지에 지구단위계획이 수립되어 있는지 확인하고, 그 내용을 정확하게 파악하여야 한다. 

만일 특정 건축물에 대한 허가신청이 지구단위계획에 위반되는 경우에는 절대로 건축허가가 나오지 않는다. 따라서 건축사는 사전에 지구단위계획의 내용을 철저하게 확인하고, 의뢰인이 원하는 건축물의 용도와 규모 등이 지구단위계획에 부합하는지 검토한 다음, 설계를 착수하여야 한다. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지 검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표 변호사로 근무하고 있다. 2018년부터 법학전문대학원평가위 원회 위원장으로 활동하고 있다.

 

 

 

 

cdlaw@hanmail.net