도시관리계획과 건축허용성의 관계 2024.11

Relationship between urban management planning and development permission

 

 

 

 

 

Ⅰ. 글의 첫머리에

서울특별시 인구는 2024년 7월 기준, 약 936만 명이다. 면적은 605km²에 이른다. 서울 거리를 걸어보면, 거대한 도시에 수많은 아파트와 건물이 들어서 있고, 지하철과 도로망이 거미줄처럼 복잡하게 깔려있다. 관공서 및 학교 건물, 쇼핑센터, 공원 등이 짜임새 있게 자리를 잡고 있다. 

서울시의 도시계획을 생각해보면, 얼마나 많은 사람들이 공을 들여 도시기본계획과 도시관리계획을 수립하고 시행했을까 상상이 잘 되지 않는다. 일반인들은 서울시의 겉모습만 보고, 시간이 가면 도로가 확장되고 새로운 건물이 들어서고, 지하차도와 지하상가가 생기는 것으로 생각할 수 있다. 그러나 대도시에서의 토지이용 및 개발행위, 각종 건축물의 신축, 도시정비사업은 모두 상세하고 치밀한 도시관리계획이 밑바탕에 존재한다는 사실을 알아야 한다. 

도시의 형성과 발전은 세밀하고 상세한 도시계획이 밑바닥에 자리 잡고 있다. 현대사회에서 도시계획은 매우 중요하다. 도시의 무분별한 팽창을 막고, 효율적인 도시지역을 규모에 맞게 이용하고, 도로 및 수도전기시설과 같은 기반시설의 설치 및 관리 등에 관한 모든 문제가 도시계획이라는 법적 사실적 수단과 방법을 통해 실현되고 규율된다. 

헌법 제120조 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.”라고 정하고 있다. 도시계획에 관한 기본법이 바로 국토계획법이다. 국토계획법은, 광역도시계획, 도시ㆍ군기본계획, 도시ㆍ군관리계획, 개발행위의 허가, 용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역에서의 행위 제한, 도시ㆍ군계획시설사업의 시행, 비용, 도시계획위원회, 토지거래의 허가 등에 관한 중요한 규정을 두고 있다. 

건축허가를 받기 위해서는 건축법뿐만 아니라 국토계획법을 잘 살펴보아야 한다. 국토계획법은 주로 도시계획에 관하여 규정하고 있다. 도시계획은 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 등이 있는데, 이 가운데에서 가장 중요한 것은 도시관리계획이다. 

토지는 국토계획법에 의한 도시계획에 의하여 정해진 기준 및 세부 사항에 따라 이용될 수 있다. 따라서 특정한 지역에서 특정한 토지 위에 건축물을 건축하기 위하여는 구체적인 도시관리계획에 적합하게 설계되고 허가가 신청되어야 한다. 

여기에서는 도시계획 중 가장 중요한 위치를 차지하는 도시관리계획에 관하여 입안 및 결정 절차, 효력, 도시관리계획결정의 취소, 지구단위계획 등을 순차로 살펴보기로 한다. 특히 도시지역에서 건축을 하려는 경우, 도시관리계획과 건축허용성의 관계에 대해 검토하기로 한다. 

 

Ⅱ. 도시계획의 법적 성질

일반적으로 변호사들은 주로 법을 따지기 때문에, 국토계획법의 경우에도 법조문만 연구하는 경향이 있다. 그러나 도시계획은 법적인 문제와 건축공학적 문제, 행정계획의 문제가 주된 내용이기 때문에, 도시계획을 제대로 파악하기 위하여는 법 이외에 공학적, 사실적 측면에서 많은 연구를 하여야 한다. 

국가적으로 볼 때, 전국에 있는 토지는 유한하고 제한되어 있기 때문에, 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위해서는 국토의 이용 개발과 보전을 위한 계획을 사전에 제대로 수립하고, 이를 철저하게 집행하는 것이 필요하다. 

행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다. 행정청의 형성의 재량이 무제한적이라고 할 수는 없다. 행정계획에서는 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있다.

행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다.

토지의 이용과 개발에 관한 사전계획은 토지의 이용가능성을 정하는 계획을 의미한다. 구체적으로 개별 토지를 개발할 수 있는지 여부, 즉 개발가능성과 개발할 수 있다면 어느 정도의 규모로 개발할 수 있는지에 관한 계획을 말한다.  

토지를 이용 개발하는 가장 집약적인 방법은 건축물을 짓는 것이다. 토지의 개발가능성과 개발 규모는 건축가능성과 건축물의 규모, 즉 건축허가조건을 이루는 것이다. 개별 토지에 대한 개발가능성, 건축허가요건이라는 사항을 도시계획이라는 수단을 통하여 통제하고, 이를 통해 토지이용관계를 규율한다.  

국토계획법은 도시계획의 수립권한을 부여할 행정청을 지정하고, 여러 종류의 도시계획을 규정하여 각 도시계획이 어떠한 방법으로 활용될 수 있는지를 규정하며, 도시계획에 관련된 이해주체들이 어떻게 도시계획의 수립과정에 참여할 수 있는지를 정한다.

도시계획결정의 효력은 도시계획결정고시로 인하여 생기고 지적고시도면의 승인고시로 인하여 생기는 것은 아니다. 일반적으로 도시계획결정고시의 도면만으로는 구체적인 범위나 개별토지의 도시계획선을 특정할 수 없으므로 결국 도시계획결정 효력의 구체적, 개별적인 범위는 지적고시도면에 의하여 확정된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 99두11851 판결).

토지이용규제법이 ‘지역·지구 등’을 지정할 때 원칙적으로 지형도면을 작성·고시하도록 한 것은 ‘지역·지구 등’의 지정으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확하게 공시하여 국민의 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데에 그 입법 취지가 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).

도시계획변경안수립지침은 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 결정권한을 가지고 있는 건설교통부장관이 기존의 개발제한구역 중 이를 조정·해제할 필요가 있는 지역을 조기에 합리적으로 해제하기 위하여 필요한 기준·요건 및 절차를 제공할 목적으로 정한 행정지침이다(서울고등법원 2005. 1. 26. 선고 2003누20014 판결).

 

Ⅲ. 도시지역 관리정책

국토계획법이 제정되기 전까지 우리나라 국토이용 관련 계획체계는 이원화된 상태로, 도시지역의 이용 개발 및 보전에 관한 계획의 수립 및 집행은 도시계획법에 근거하였고, 비도시지역의 경우에는 국토이용관리법에 따라 운용되었다. 2002년 2월 4일 국토계획법이 제정되면서 시 군의 행정구역 전역을 대상으로 도시계획이 수립되기 시작하였다. 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 국토의 난개발 문제가 대두됨에 따라 종전에 도시지역을 적용대상으로 하던 도시계획법과 비도시지역을 적용대상으로 하던 국토이용관리법을 통합하여 비도시지역에도 도시계획기법을 도입할 수 있도록 함으로써 국토의 계획적·체계적인 이용을 통하여 난개발을 방지하고 환경친화적인 국토이용체계를 구축하기 위하여 제정되었다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결). 
국토계획법 제정 이후 각 시 군들은 도시기본계획을 새로 수립하고, 목표인구 및 도시공간구조 구상을 토대로 도시성장에 대응한 도시지역의 확장을 추진하고 있다. 국토계획법 제6조에 의하면, 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용방향 등을 고려하여 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분된다. 

법적 개념으로서의 도시지역은 용도지역에 의해 개발행위의 유도 규제 및 토지이용의 합리화를 도모하는 공간적 범위로서 기성시가지 또는 시가화가 예정된 지역이라 할 수 있다. 도시의 급속한 외연적 확산을 막고 효율적이고 합리적인 토지이용질서를 확립하기 위하여 도시계획에 의해 주거 상업 공업 및 녹지지역을 포함하는 도시지역을 설정하고 있다.

도시지역의 확장은 도시관리계획에 의하여 국토교통부장관 또는 도지사의 승인을 받도록 하였으며, 대도시 외곽에 개발제한구역을 지정하여 무분별한 시가지확산과 자연환경의 훼손 등을 방지하려고 노력해왔다. 

상위계획인 광역도시계획상의 도시개발예정용지나 도시기본계획상의 시가화예정용지로서 개별법에 의해 택지개발예정지구 산업단지예정지구 도시개발구역 등으로 지정되는 경우 비도시지역일지라도 도시지역으로 결정된 것으로 의제하는 특례를 인정하고 있다. 

도시지역은 용도지역제를 통한 도시의 계획적 관리수단의 하나로 활용되어 왔으며, 도시내부의 개발규모, 시기, 위치 등을 적절하게 조절하고 규제하며, 기성시가지의 과밀해소와 동시에 농촌지역의 무질서한 개발확산을 예방하여 바람직한 성장을 유도하고자 하였다. 

도시지역의 규모를 설정하는 입안과정에서는 다음과 같은 사항이 면밀하게 검토되어야 한다. ① 상위계획인 도시기본계획 수립단계에서부터 합리적인 인구계획과 공간구조 및 토지이용계획이 수립되어야 한다. ② 개발욕구에 따른 무리한 확산 및 비계획적 개발을 방지하기 위해 도시관리계획 수립 시 도시성장관리방안이 함께 검토되어야 한다. ③ 도시관리계획상 목표기간 내 달성 가능한 계획인구를 추정하고, 이를 수용할 수 있는 개발용지 및 보전용지의 수요를 예측할 필요가 있다.  

 

Ⅳ. 광역도시계획

도시계획은 도시 내 토지의 합리적 사용을 위해 대상지역을 구획하고, 그 위치와 면적 및 법적 성격을 확정함으로써 대상지역 내 토지의 건축허용성(개발가능성) 및 건축허가요건을 정하는 행정계획으로 정의하고, 광의의 도시계획은, 협의의 도시계획에 새로운 시가지를 형성하기 위한 적극적 행정계획과 도시기반시설의 설치를 위한 계획까지 포함하는 것으로 정의한다.

도시계획은 도시라는 공간을 대상으로 하여, 그 이용 관계에 관한 일련의 두상과 규율을 계획고권을 지닌 행정청이 행정계획이라는 형식으로 정하여 놓는 것을 의미한다.

국토계획법에는 광역도시계획, 도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획을 규정하고 있다. ‘광역도시계획’이란 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 계획을 말한다.

광역도시계획이라 함은 국토교통부장관 또는 시·도지사가 인접한 둘 이상의 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역의 전부 또는 일부 등 광역도시권 전체를 하나의 계획단위로 보고 20년을 단위로 광역도시권에 대하여 장기적인 발전방향을 제시하고 도시간 기능을 상호 연계하여 효율적으로 관리함으로써 적정한 성장관리를 도모하기 위하여 제시하는 도시계획체계상 최상위의 계획을 말한다(서울고등법원 2005. 1. 26. 선고 2003누20014 판결).

1991년 도시계획법을 개정하여 도시간 기능분담과 광역도시시설의 체계적 설치 등을 목적으로 하는 광역도시계획을 제도화하였다. 광역도시계획을 광역도시권의 공간구조 및 기능분담과 광역시설의 체계적 정비를 통해 도시의 균형 있는 발전과 환경보전을 도모하는 20년 단위의 계획으로 규정하고, 광역도시권의 발전방향 제시와 광역도시권의 녹지관리체계 및 환경보전, 광역시설 설치 등에 관한 사항을 계획내용으로 다루도록 하였다. 

광역도시계획은 광역 차원에서 개별 도시의 성장을 전체적으로 조정하는 광역계획이다. 광역도시계획이 하위의 도시기본계획, 도시계획에 대해 제시하는 지침사항(guides)은 엄격히 그대로 지켜야 하는 규칙이 아니라, 관련 지자체 등의 재량적 판단을 인정하여 자유를 부여하는 것이다. 

광역도시계획은 ① 광역도시권의 공간구조와 기능분담에 관한 사항, ② 광역도시권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항, ③ 광역시설의 배치, 규모, 설치에 관한 사항, ④ 기타 광역도시권에 속하는 도시상호간의 기능연계에 관한 사항 등을 다룬다. 

광역도시계획은 계획체계 내에서 광역도시권내의 도시기본계획, 도시계획 등 하위계획에 대한 지침계획이다. 광역도시계획은 하위계획인 도시기본계획이나 도시계획에 대하여 기본틀을 제공하는 지침계획으로서의 기능을 수행하여야 한다. 

광역도시계획 및 도시ㆍ군계획은 국가계획에 부합되어야 하며, 광역도시계획 또는 도시ㆍ군계획의 내용이 국가계획의 내용과 다를 때에는 국가계획의 내용이 우선한다. 이 경우 국가계획을 수립하려는 중앙행정기관의 장은 미리 지방자치단체의 장의 의견을 듣고 충분히 협의하여야 한다.

광역도시계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 수립하는 도시ㆍ군기본계획은 그 광역도시계획에 부합되어야 하며, 도시ㆍ군기본계획의 내용이 광역도시계획의 내용과 다를 때에는 광역도시계획의 내용이 우선한다.

도시계획변경안 수립지침상 ‘시급한 지역현안사업’은 사업의 목적 및 시기 등을 감안할 때 광역도시계획의 수립 후 추진할 경우 그 목적달성이 현저히 곤란한 것으로 우선해제 도시계획 입안 전에 관계부처 협의 및 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 건설교통부장관이 인정하는 것으로서 지방자치단체, 정부투자기관, 지방공기업이 시행자인 사업을 말하므로, 지역현안사업은 광역도시계획의 대상이 되는 것을 전제로 한다.

 

Ⅴ. 도시기본계획의 의의

도시기본계획이란 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획수립의 지침이 되는 계획을 말하는데(국토계획법 제2조 제3호 참조), 도시기본계획은 국토기본법 제8조에 따른 국토종합계획을 기본으로 하여 기초조사 실시, 공청회 개최, 지방의회의 의견청취 등 여러 과정을 거쳐 수립되고 국토교통부장관 또는 도지사의 승인을 받도록 되어 있다.

국토계획법은 행정기관의 장이 하는 도시계획과 관련한 권역의 지정·변경, 도시기본계획과 도시관리계획의 수립·변경·조정에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있을 뿐만 아니라, 관계 행정기관의 장이 대통령령으로 정하는 일정한 개발행위를 허가하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 

지구단위계획을 수립한 지역에서 하는 개발행위, 환경영향평가법에 따라 환경영향평가를 받은 개발행위, 도시교통정비 촉진법에 따라 교통영향분석·개선대책에 대한 검토를 받은 개발행위 등은 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다고 규정하고 있다.

도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없고(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조), 따라서 도시관리계획이 단지 도시기본계획에 위배되거나 그것과 상이하다는 이유만으로 곧바로 그 도시관리계획이 위법하다고 단정할 수는 없다. 

도시기본계획은 도시관리계획의 상위의 기본적인 계획에 해당하는 것으로서 행정청이 도시관리계획을 입안함에 있어서는 어느 정도 도시기본계획에 구속될 수밖에 없고, 도시기본계획 및 그로 인하여 달성하려고 하는 공익상의 목적을 반드시 비교형량하여야 한다는 것은 명백하다.

도시ㆍ군기본계획이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할 구역 및 생활권에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.

도시기본기본계획은 지도적인 의미를 가지며, 도시관리계획은 개인의 권리의무에 직접적인 영향을 미치는 구체적인 모습을 보인다. 건축허가요건, 건축허용성, 건축단위 등의 도시계획 본연의 기능은 도시관리계획에 이르러 비로소 발현된다.

도시기본계획은 특별시, 광역시, 특별자치시, 특별자치도, 시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시 군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 

도시기본계획은 도시관리계획의 수립지침이 되는 계획으로서, 구속적이면서 구체화된 도시계획인 도시관리계획을 수립함에 있어 일종의 가이드라인이 되는 계획을 의미한다. 도시기본계획은 종합계획이자, 정책계획 및 전략계획, 최상위 공간계획으로서의 위상을 갖는다.

도시기본계획은 1981년 도시계획법 개정으로 도입되었다. 도시기본계획의 도입을 통해 20년을 내다보며 도시장기발전방향을 제시하고, 또한 이에 근거하여 도시계획을 입안하도록 함으로써 도시계획의 일관성이 유지되도록 하고 동시에 도시계획과 함께 2원적 도시계획제도를 새로이 정립하는 계기가 마련되었다.

 

Ⅵ. 도시관리계획의 효력

도시ㆍ군관리계획이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다.
① 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ② 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③ 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획, ④ 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획, ⑤ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획, ⑥ 도시혁신구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 도시혁신계획, ⑦ 복합용도구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 복합용도계획, ⑧ 도시ㆍ군계획시설입체복합구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

국토계획법 제28조 제5항은 위 입안권자가 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제22조 제7항은 제3호 (하)목에서 폐기물처리시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 도시관리계획의 결정을 규정하고 있다.

도시관리계획을 입안함에 있어 지역 주민 및 지방의회의 의견을 청취하고, 나아가 시도시계획위원회의 자문까지 거치도록 하는 규정들의 입법 취지는, 결국 도시계획을 결정함에 있어 제반요소를 충분히 고려하여 신중하게 이를 처리하도록 유도할 뿐만 아니라 다수 이해관계인의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 주민들 또는 그 대표기관인 의회의 의사를 그 과정에 반영시키는 데에 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 참조).

국토계획법은 선계획 후개발의 원칙을 채택하고 있기 때문에, 어떠한 형태로 토지를 이용하기 위하여는 먼저 도시관리계획을 수립하거나, 이미 수립되어 있는 도시관리계획의 내용을 변경하여야 한다.

특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다. 

주민(이해관계자를 포함한다)은 다음 사항에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.
① 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항, ② 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항, ③ 다용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항, ④ 도시ㆍ군계획시설입체복합구역의 지정 및 변경과 도시ㆍ군계획시설입체복합구역의 건축제한ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 관한 사항
도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 고시하고 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 도시ㆍ군관리계획 결정은 고시를 한 날부터 그 효력이 발생한다.

국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획 결정을 고시하는 경우에는 해당 도시지역의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획 사항을 명시한 도면을 작성하여 함께 고시하여야 한다. 

지형도면은 도시·군관리계획결정이 미치는 공간적 범위를 구체적으로 특정하는 기능을 수행하므로, 도시·군관리계획의 기본적 내용, 대략적 위치와 면적은 도시·군관리계획결정에서 결정되어 고시를 통해 대외적으로 표시되어야 한다.

행정청이 도시관리계획 결정에 따른 지형도면을 작성하여 일정한 장소에 비치한 사실을 관보·공보에 고시하고 그와 동시에 지형도면을 그 장소에 비치하여 일반인이 직접 열람할 수 있는 상태에 놓아두었다면 이로써 지형도면 고시가 적법하게 이루어진 것이라고 보는 것이 옳다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017다218246 판결).

국토계획법령이 관할 행정청으로 하여금 도시관리계획을 입안할 때 해당 도시관리계획안의 내용을 주민에게 공고·열람하도록 한 것은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 그 취지가 있다(대법원 2015. 1. 29. 선고 2013두9649 판결).

도시관리계획결정이 고시되면 지적이 표시된 축척 500분의 1 내지 1,500분의 1(녹지지역의 임야, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 축척 3,000분의 1 내지 6,000분의 1로 할 수 있다)의 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 하고 이를 고시하여 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 도시·군관리계획결정의 효력은 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.

 

Ⅶ. 도시관리계획의 효력

국토계획법 제24조 제1항, 제26조 제1항, 제29조 제1항에 의하면, 도시관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 의하여 결정할 수 있고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안할 수 있으며, 주민 등 이해관계인은 도시관리계획의 입안권자에게 그 입안을 제안할 수 있도록 규정되어 있는바, 위와 같은 도시관리계획은 행정계획에 해당한다.

도시관리계획은 토지이용체계에 대하여 가장 구체적이고 직접적으로 작용하는 도시계획이다. 도시관리계획의 개념에 속하는 도시계획들에 의하여 비로소 토지의 이용을 위한 각종의 요건들이 통제되는 것이고, 대내적으로는 당해 도시관리계획을 수립한 행정청 및 그 하위의 행정청뿐만 아니라, 대외적으로는 일반국민들의 토지이용관계에 대하여도 직접적인 구속력을 미치게 된다. 

도시관리계획은 행정법학에서는 행정계획의 개념에 속한다. 도시관리계획은 구속적 계획에 속한다. 도시관리계획은 개발행위허가의 기준으로 기능하는바, 건축행위, 토지형질변경 등 개발행위를 하려는 자를 직접 구속한다.

도시관리계획이 구속력을 지니는 근본적인 이유는 도시관리계획이 건축허가요건에 영향을 미치기 때문이라는 점에 있다. 현재 판례나 실무는 도시관리계획 중에서도 지구단위계획의 구속력에 대하여는 기성시가지와 신시가지에서 구분적인 태도를 보이고 있다.

건축행위나 개발행위의 요건을 이루는 요소들을 도시관리계획으로 정하기 때문에, 도시관리계획이 정한 건축허가요건에 반하는 개발행위 또는 건축행위는 용인되기 어렵다.  

서울특별시의 구청장은 도시관리계획이 수립되고 있는 지역에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 규정에 따라 개발행위허가를 제한할 수 있다. 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역이라고 보는 것이 타당하다(대법원 2012. 7. 12. 선고 2010두4957 판결).
국토계획법령 각 규정의 내용, 체계 및 도시ㆍ군계획사업에 관한 제반 절차 등에 비추어 보면, 국토계획법 제58조 제1항 제3호에서 개발행위허가 기준의 하나로 정하고 있는 “도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것”에서 말하는 도시ㆍ군계획사업은 반드시 개발행위허가신청에 대한 처분 당시 이미 도시ㆍ군계획사업이 결정ㆍ고시되어 그 시행이 확정되어 있는 것만을 의미하는 것이 아니다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두55695 판결).

도시ㆍ군계획사업에 관한 구역 지정 절차 내지 도시ㆍ군관리계획 수립 등의 절차가 구체적으로 진행되고 있는 등의 경우에는 행정청으로서는 그와 같이 구체적으로 시행이 예정되어 있는 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 초래하는 개발행위에 대해서 이를 허가하지 아니할 수 있다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두55695 판결).

 

 

Ⅷ. 도시관리계획결정취소

도시관리계획을 입안·결정함에 있어서는 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 도시관리계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 

행정행위의 취소는 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 행위에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 소급하여 그 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분이다. 행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시에 존재하였던 하자를 말하고, 철회사유는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로서 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유를 말한다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두51499 판결).

취소소송은 행정소송법 제20조 제1항 단서에 규정된 경우를 제외하고는 취소 등의 원인이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하고(행정소송법 제20조 제1항 본문), 제소기간의 준수 여부는 소송요건으로서 법원의 직권조사사항이다(대법원 1987. 1. 20. 선고 86누490 판결).

국토계획법 제63조 제1항은 도시ㆍ군관리계획상 필요하다고 인정되는 지역에 대해서 일정한 기간 동안 개발행위허가를 전면적으로 제한할 수 있도록 규정하면서 그중 제3호로 “도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역 등의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역”을 들고 있어, 아직 수립되지 아니한 도시ㆍ군관리계획의 내용도 일정한 경우 개발행위허가의 재량행사에 반영할 수 있도록 하고 있다.

국토계획법 제58조 제1항 제3호에서 개발행위허가 기준의 하나로 정하고 있는 “도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것”에서 말하는 도시ㆍ군계획사업은 반드시 개발행위허가신청에 대한 처분 당시 이미 도시ㆍ군계획사업이 결정ㆍ고시되어 그 시행이 확정되어 있는 것만을 의미하는 것이 아니다.

도시ㆍ군계획사업에 관한 구역 지정 절차 내지 도시ㆍ군관리계획 수립 등의 절차가 구체적으로 진행되고 있는 등의 경우에는 행정청으로서는 그와 같이 구체적으로 시행이 예정되어 있는 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 초래하는 개발행위에 대해서 이를 허가하지 아니할 수 있다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두55695 판결).

 

Ⅸ. 도시관리계획입안제안신청반려처분

도시관리계획 구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민의 납골시설에 관한 도시관리계획의 입안제안을 반려한 군수의 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010두5745 판결).

국토계획법상 기반시설은 도시 공동생활을 위해 기본적으로 공급되어야 하지만 공공성이나 외부경제성이 크기 때문에 시설의 입지 결정, 설치 및 관리 등에 공공의 개입이 필요한 시설을 의미한다. 

국토계획법 제2조는 기반시설의 하나로 ‘장사시설 등 보건위생시설’을 규정하고 있고[제6호 (바)목], ‘도시ㆍ군계획시설’이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말하며(제7호), ‘도시ㆍ군계획시설사업’이란 도시ㆍ군계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말한다(제10호)고 규정하고 있다. 

국토계획법 제43조 제2항의 위임에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 제8조 제1항은 도시ㆍ군계획시설결정을 하는 경우에는 환경, 생태계 및 자연경관의 훼손을 최소화하여야 한다고 규정하고 있다.

개발사업이 ‘자연환경ㆍ생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 한다. 

행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 

해당 개발사업 자체가 독자적으로 생활환경과 자연환경에 미칠 수 있는 영향을 분리하여 심사대상으로 삼을 것이 아니라, 기존의 주변 생활환경과 자연환경 상태를 기반으로 그에 더하여 해당 개발사업까지 실현될 경우 주변 환경에 총량적ㆍ누적적으로 어떠한 악영향을 초래할 우려가 있는지를 심사대상으로 삼아야 한다(대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34346 판결).

 

Ⅹ. 도시계획시설

국토계획법에 따르면 도시계획시설이란 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말하고(제2조 제7호), 도시계획시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다(제43조 제1항). 

또한 국토계획법은 도시관리계획의 수립 및 진행과정에 있어서 다양한 이해관계자들에게 관련 정보를 제공하고 의견을 개진할 수 있는 기회를 부여하도록 제도적으로 규율하고 있는데, 즉 도시관리계획은 광역도시계획과 도시기본계획에 부합되도록 입안되어야 하고(제25조 제1항), 그 도시관리계획은 계획의 상세 정도, 도시관리계획을 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어야 하며(제25조 제3항), 이해관계자를 포함한 주민들 역시 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고(제26조 제1항), 도시관리계획을 수립 또는 이를 변경하고자 하는 때에는 미리 인구·경제·사회·문화·토지이용·환경·교통·주택 그 밖에 사항 중 당해 계획의 수립 또는 변경에 관하여 필요한 사항을 조사하거나 측량하여야 하며(제27조 제1항), 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 한다(제28조 제1항). 또한 시·도지사 등은 관계 행정기관의 장과의 협의 및 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시관리계획을 결정 및 고시하고, 이를 일반인이 열람할 수 있도록 해야 한다(제30조 제1항, 제3항, 제6항, 제32조 제4항).

위와 같은 국토계획법의 규정들은 도시계획시설 설치를 위한 도시관리계획결정 과정에서 그 이해상대방인 주민들에게 도시계획시설에 대하여 합리적인 사회적·경제적 주체로서 도시계획시설의 설치가 자신들에게 미치는 사회적·경제적 손익이나 공익 등을 판단하여 의견을 개진할 수 있는 기회를 부여하고, 도시관리계획결정에 도시계획시설의 대략적인 종류·명칭·위치·규모를 포함시켜 토지소유자 등에게 향후 민간사업자가 도시계획시설 사업시행자로 지정받으려는 경우에 이를 동의할 것인지 여부를 판단하는 기초적인 정보를 제공하고자 하는데 그 입법취지가 있다(광주고등법원 2016. 7. 21. 선고 2015누7509 판결).

국토계획법 및 동법 시행령, 이 사건 시행규칙의 각 규정 형식과 내용, 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가처분은 도시계획시설결정에 따른 특정 도시계획시설사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 것인 점 등을 종합하여 보면, 행정청이 실시계획인가처분을 하기 위해서는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 적합하여야 함은 물론이고, 운영방식 등에서 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 여부, 즉 공익성이 인정되는지도 함께 살펴 이를 긍정할 수 있어야 한다. 그리고 일반인의 이용에 제공하기 위한 시설에 해당하는지 여부는 당해 시설을 이용하는 일반인의 숫자, 당해 시설의 운영상의 개방성, 시설 이용에 드는 경제적 부담의 정도, 시설의 규모와 공공적 요소 등을 종합적으로 고려하여 그 시설의 이용 가능성이 불특정 다수에게 실질적으로 열려있는지를 중심으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2012두12884 판결 등 참조).

국토계획법상 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 같은 법상의 도시관리계획에 해당한다. 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 따른 정비사업이 포함된다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2011두22419 판결).

관할 관청은 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니한 범위 내에서 개발행위허가를 하여야 하고, 도시계획시설 부지에 그 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 
도시계획시설 부지에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시계획시설이 결정되어 있고, 그 도시계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서는 그 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다.

도시계획시설의 설치에 관한 도시관리계획 대상 지역 내 토지의 소유자는 도시관리계획 변경결정에 따라 도시계획시설의 종류, 내용, 범위 등이 변경됨에 따라 토지의 개발 등 이용관계가 달라질 수 있으므로 도시관리계획 변경결정의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다(대법원 2012. 12. 26. 선고 2012두19311 판결).

도시·군계획시설사업에 관한 실시계획인가처분은 해당 사업을 구체화하여 현실적으로 실현하기 위한 형성행위로서 이에 따라 토지수용권 등이 구체적으로 발생하게 된다. 따라서 행정청이 실시계획인가처분을 하기 위해서는 그 실시계획이 법령이 정한 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 적합하여야 함은 물론이고 사업의 내용과 방법에 대하여 인가처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 간에서는 물론, 공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교·교량하여야 하며, 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다(대법원 2018. 7. 24. 선고 2016두48416 판결).

개발제한구역에 설치하려는 폐기물처리시설은 특별법인 개발제한구역법령의 규정에 따라 도시계획시설로 설치할 필요가 없고 시장·군수·구청장의 허가를 받으면 설치가 가능하다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두4590 판결).

 

Ⅺ. 지구단위계획

국토계획법은 국토의 합리적인 이용을 위한 용도지역제 도시계획, 도시계획시설 설치를 위한 도시계획, 개발제한제 도시계획 등 여러 가지 종류의 도시계획을 규정하고 있다. 지구단위계획은 비교적 좁은 지역을 대상으로 하여 건축물의 용도나 규모 등을 상세하게 규율하는 도시계획이다. 지구단위계획은 건축의 자유를 용도지역제 도시계획 등 다른 도시계획보다 더욱 구체적이고 강력하게 제한할 수 있다. 

지구단위계획이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 지구단위계획은 도시계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 수립하는 도시관리계획이다. 

지구단위계획은 국토계획법이 정하고 있는 도시계획 가운데 가장 상세하고 세밀한 내용을 담는 계획이다. 토지의 이용관계, 곧 토지의 건축가능성 또는 개발가능성을 가장 구체적이고 세부적으로 규율하고 있다.  

지구단위계획은 기존 용도지역제 도시계획에 비하여 상세한 내용을 담고 있다. 계획 도면과 함께 민간부문 시행지침과 같은 부속규정이 작성된다. 이는 각 구획마다 허용되는 건축물의 용도 등을 세밀하게 규정해놓은 것으로, 이 또한 지구단위계획의 내용을 이룬다.

지구단위계획이 도시관리계획의 지위를 갖는다는 것 또한 구속적 행정계획으로서 기능한다는 것을 의미하며, 처분성이 인정되어 행정소송의 대상이 될 수 있다는 도시관리계획으로서의 성질 및 특성이 그대로 인정된다.

지구단위계획구역에서는 용적률, 건폐율 등 건축의 자유에 대한 제한이 완화될 수 있다. 지구단위계획은 도시계획의 목적을 위해 지구단위계획구역내 건축물에 적용되는 법률상 제한을 완화시키는 힘을 가지고 있다.

국토계획법 자체에서 이미 도시·군관리계획의 수립이 건축물의 건축에 반드시 선행하여야 하는 것은 아님을 예정하고 있고, 주택건설사업계획 승인처분의 근거 법령은 사업부지에 관하여 도시·군관리계획결정이 먼저 발효되어 있을 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다. 

관계 행정기관과 협의를 거쳐 주택건설사업계획 승인처분이 있게 되면 협의의 대상이 된 지구단위계획결정 등 도시·군관리계획결정이 있었던 것으로 의제되므로, 선행 도시·군관리계획결정이 존재하고 있더라도 그 선행 결정은 그 범위 내에서 변경된 것으로 볼 수 있다.

지구단위계획은 때로 도시개발사업의 수단으로 이용되기도 한다. 그러나 모든 지구단위계획이 기성 시가지의 철거와 도시개발을 전제로 수립되는 것은 아니다. 기성 시가지의 현황을 받아들이되 이를 장래에 점진적으로 변경하기 위해 수립되는 지구단위계획도 존재한다.

지구단위계획은 용도지역 등을 설정하는 도시계획이 이미 수립된 지역에 수립된다. 지구단위계획은 도시군계획수립 대상 지역의 일부에 대하여 수립하며, 지구단위계획은 해당 용도지역의 특성을 고려하여 수립한다. 

지구단위계획은 용도지역제 도시계획이 미처 규율하지 못하는 사항, 예컨대 건축물의 용도, 규모 등을 더욱 상세하게 규율한다. 지구단위계획에는 국토계획법 제2조 제1항에 규정된 기반시설의 배치와 규모가 반드시 포함되어야 한다. 도로는 위 조항에 규정된 기반시설에 해당한다. 따라서 지구단위계획에는 도로의 배치와 규모가 반드시 포함된다.

지구단위계획은 계획의 획일성, 과도한 계획 수립, 계획의 실현성과 실효성의 문제가 지적되고 있다. 이러한 문제는 대체로 각 지역의 특성과 차별성에 대한 인식이 부족함으로써 계획수립 및 운영단계에서 적절하게 반영하지 못하기 때문에 생겨나는 것이다. 

지구단위계획은 대상지역의 다양한 특성을 고려하고, 주변지역과의 조화로운 공간을 도출하기 위해 주변과의 연관성도 중요한 고려 대상이 된다. 지역적 내부 특성과 외부 특성을 종합적으로 고려한 새로운 지구단위계획의 유형을 도출하여 지구단위계획제도 본연의 목적을 달성할 수 있도록 하여야 한다. 

 

Ⅻ. 글을 맺으며

제한된 국토의 효율적 이용은 사전에 철저하게 준비된 토지이용계획에 의하여 이루어져야 한다. 도시관리계획은 가장 중요한 도시계획이다. 도시지역에서의 토지 이용, 개발행위, 건축물의 건축 및 건축물의 사용은 모두 도시관리계획에서 정한 기준 및 범위에 부합하여야 한다. 

건축물을 신축하는 경우에는 보다 큰 차원에서 국토계획법에 따른 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획을 사전에 검토한 다음, 구체적인 지구단위계획의 내용을 면밀하게 살펴서 토지를 어떻게 이용하고, 어떤 용도로 건축물을 건축할 것인지 결정하는 것이 필요하다.

 

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2022년 8월까지 법학전문대학원평가위원회 위원장을 역임했다.

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