재건축추진위원회를 둘러싼 법적 분쟁 해결방안 2022.5

A solution to the legal disputes over the Reconstruction Promotion Committee

 

Ⅰ. 글의 첫머리에

윤석열 대통령 당선인은 재건축에 대한 규제를 대폭 완화하여 도심 주택 수요를 확대하겠다고 공약했다. 이 때문에 아파트재건축사업에 대한 기대감이 대단히 높아진 상태이다. 

30년 이상 노후공동주택의 ‘재건축 정밀안전진단 면제’에 대한 기대감으로 노후 아파트단지가 많은 지역의 재건축 사업 추진 움직임이 보이고 있다. 재건축초과이익환수제도를 개선하고, 조합원에 대한 부담금을 줄여주는 방안도 논의되고 있다. 

많은 사람들이 아파트 재건축에 대해 관심을 가지고 있으면서도, 막상 구체적으로 재건축이 어떻게 진행되고, 무엇 때문에 오랜 세월이 흐르고, 경우에 따라서는 재건축이 지지부진하거나 끝내 실패로 돌아가는지 잘 모르고 있다. 재건축추진위원회가 있다는 말을 들었어도, 추진위원회가 어떻게 구성되어 있고, 추진위원장은 누구이며, 나중에 설립되는 재건축조합과는 어떤 관계에 있는지 알지 못한다.  

조합원들은 막연하게 추진위원장이나 조합장이 사리사욕을 취하고, 제대로 사업을 추진하지 못하면서 이권이나 챙기고 보수나 많이 받는다는 의혹의 시선을 가지고 있지만, 구체적으로 추진위원회 임원들이 제대로 업무를 수행하고 있는지 여부에 관해서는 효율적인 감시를 하지 못하고 있다. 

아파트재건축사업에 있어서 출발점은 단지 내에 있는 구분소유자들이 재건축추진위원회를 구성하여 정비구역 지정을 받고 안전진단을 받는 것이다. 추진위원회에서는 아파트단지에 있는 구분소유자들로부터 재건축결의를 받는다. 구분소유자들의 일정한 수 이상이 재건축결의를 하여야 비로소 재건축사업을 본격적으로 추진할 수 있다.

추진위원회는 법에 의한 제도로서 행정청의 승인을 받아야 한다. 그러나 이러한 행정청의 승인을 받기 이전 단계에서 추진위원회는 여러 가지 준비작업을 하게 된다. 재건축추진위원회에 대한 행정청의 승인처분이 위법부당하다는 이유로 소송이 제기되면 법원의 판단에 따라 승인이 취소되기도 한다. 추진위원회 승인처분이 취소되면 재건축사업은 중대한 차질을 빚게 되며, 법적으로 매우 복잡한 상태가 된다. 

여기에서는 재건축추진위원회의 법적 성질을 알아보고, 재건축추진위원회를 구성하는 방법과 승인을 받는 절차, 업무범위의 내용, 조합설립인가를 받기 위한 절차, 추진위원회 구성승인에 대한 취소처분, 재건축추진위원들에 대한 형사처벌 등에 관하여 순차로 살펴보기로 한다. 

Ⅱ. 추진위원회의 법적 성질

재건축조합을 설립하고자 하는 경우에는 조합설립추진위원회를 구성하여 시장 군수의 승인을 얻어야 한다. 추진위원회는 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무 등 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무를 수행한다. 조합이 설립되면 추진위원회가 행한 업무를 조합총회에 보고하고 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련 서류를 조합 설립의 인가일부터 30일 이내에 조합에 인계하여야 한다. 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다.

재건축추진위원회는 추진위원들로 구성되는 비법인사단으로서, 소송상 당사자능력이 있다. 추진위원회는 토지등소유자가 사업시행에 동의한 단체로서 조합설립 동의에 이르지는 못하였지만, 정비조합과 유사한 조직을 가진 전 단계의 단체로서 조합으로의 간주규정을 두고 있는 것이다. 재건축추진위원회는 재건축조합과는 전혀 다른 별개의 단체이다.
추진위원회 승인 전의 가칭 추진위원회가 비법인사단으로서의 실체를 갖춘 경우에는 그 권리의무도 추진위원회의 구성승인과 관련된 범위 내에서 승인된 추진위원회에 승계된다. 비법인사단으로서의 실체 조차 갖추지 못한 경우에는 추진위원회에 승계된다고 볼 수 없고, 승인받은 추진위원회에 대한 별도의 이전행위(계약당사자 지위의 인수 등)가 필요하다.

조합설립추진위원회가 법인 아닌 사단으로서의 실체를 갖추었다면 그 명의로 소유권이전등기를 신청할 수 있으며, 추진위원회가 취득하여 그 명의로 소유권이전등기를 경료한 부동산의 소유권을 그 후에 설립된 정비사업조합의 명의로 하기 위하여는 추진위원회로부터 조합에게로의 소유권이전등기를 신청하여야 한다.

도시 및 주거환경정비법(도시정비법)은 재건축정비사업을 원활하게 진행하기 위하여 추진위원회 제도를 도입하였다. 추진위원회는 조합설립인가의 신청권을 가지고, 주택재개발사업의 경우 정비구역 내의 토지등소유자는 당연히 그 조합의 조합원이 된다. 추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있으며 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 추진위원회는 해산한다.

Ⅲ. 아파트단지에 대한 재건축결의 


오래되어 노후된 아파트단지를 철거하고 새 아파트를 신축하기 위하여는 먼저 아파트단지의 관리단집회가 재건축에 대한 결의를 하여야 한다. 재건축결의는 관리단집회가 주도적인 역할을 하여, 집합건물의 구분소유자 및 의결권을 가진 사람들의 결의를 얻어야 한다. 

건물 건축 후 상당한 기간이 지나 건물이 훼손되거나 일부 멸실되거나 그 밖의 사정으로 건물 가격에 비하여 지나치게 많은 수리비ㆍ복구비나 관리비용이 드는 경우 또는 부근 토지의 이용 상황의 변화나 그 밖의 사정으로 건물을 재건축하면 재건축에 드는 비용에 비하여 현저하게 효용이 증가하게 되는 경우에 관리단집회는 그 건물을 철거하여 그 대지를 구분소유권의 목적이 될 새 건물의 대지로 이용할 것을 결의할 수 있다(집합건물법 제47조 제1항).

재건축의 결의는 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 다수에 의한 결의에 의한다. 재건축의 결의를 할 때에는 건물의 철거 및 신건물의 건축에 소요되는 비용의 분담에 관한 사항과 신건물의 구분소유권의 귀속에 관한 사항을 정하여야 한다. 

재건축 비용의 분담에 관한 사항은 구분소유자들로 하여금 상당한 비용을 부담하면서 재건축에 참가할 것인지, 아니면 시가에 의하여 구분소유권 등을 매도하고 재건축에 참가하지 않을 것인지를 선택하는 기준이 되는 것이고, 재건축 결의의 내용 중 가장 중요하고 본질적인 부분이다. 재건축의 실행단계에서 다시 비용 분담에 관한 합의를 하지 않아도 될 정도로 그 분담액 또는 산출기준을 정하여야 하고 이를 정하지 아니한 재건축 결의는 특별한 사정이 없는 한 무효이다(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004다7002 판결). 

조합의 재건축 결의가 집합건물의소유및관리에관한법률이 정한 요건을 갖추지 못하여 무효라고 하더라도 조합의 결성 및 그 규약의 효력 자체에는 영향을 미치지 않는다. 조합설립동의의 하자는 독립된 민사소송으로 다툴 수 없고, 항고소송의 방법으로 조합설립인가처분의취소 또는 무효확인을 구하여야 한다.

재건축의 결의가 있으면 집회를 소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다. 

Ⅳ. 재건축조합설립에 대한 동의

재건축사업에 있어서 가장 중요한 것은 재건축조합을 설립하여 행정청으로부터 인가를 받는 것이다. 조합을 설립하려면 토지등소유자로부터 조합설립에 관한 동의를 받아야 한다. 추진위원회가 법정동의서에 의하여 토지등소유자로부터 조합설립 동의를 받았다면 그 조합설립 동의는 도시정비법령에서 정한 절차와 방식을 따른 것으로서 적법·유효하다.

행정청으로 하여금 조합설립인가신청 전에 제출된 동의철회서에 의하여서만 동의철회 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막고 있다. 토지등소유자들은 창립총회 결의사항이 그의 의사에 반하는 경우 주택재건축정비사업 조합설립추진위원회를 상대로 개별 동의를 철회한다는 의사표시를 하여 동의서의 효력 발생을 저지할 수 있다. 

재개발조합 설립인가 신청을 받은 행정청은 ① 추진위원회가 ‘조합설립동의서’에 의하여 토지등소유자의 동의를 받았는지, ② 토지등소유자가 성명을 적고 지장을 날인한 경우에는 신분증명서 사본이 첨부되었는지, 토지등소유자의 인감증명서를 첨부한 경우에는 그 동의서에 날인된 인영과 인감증명서의 인영이 동일한지를 확인하고, ③ 동의자 수를 산정함으로써 토지등소유자 동의 요건이 충족되었는지를 심사하여야 한다.

추진위원회가 법정동의서 서식에 토지등소유자별로 구체적인 분담금 추산액이 기재되지 않았다거나 추진위원회가 그 서식에 토지등소유자별로 분담금 추산액 산출에 필요한 구체적인 정보나 자료를 충분히 제공하지 않았다는 사정만으로 개별 토지등소유자의 조합설립 동의를 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2020. 9. 7. 선고 2020두38744 판결).

기존 추진위원회의 자격으로 토지등소유자로부터 교부받은 조합설립인가에 대한 동의서에는 특별한 사정이 없는 한, 기존 추진위원회의 존재를 인정하고 조합설립인가에 대한 업무처리를 위임한다는 취지가 포함되어 있다고 볼 수 있다(대법원 2019. 3. 14. 선고 2018두56787 판결).

도시정비법이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 도시환경정비사업조합이 성립한 이상, 이미 소멸한 조합설립추진위원회 구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 없다.

조합설립인가 신청행위는 법령이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 조합의 실체가 형성된 이후에 이를 바탕으로 이루어진다. 추진위원회 구성이나 승인처분의 위법사유를 이유로 추진위원회가 한 조합설립인가 신청행위가 무효로 되는 것은 아니다.

주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우에 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 정비구역 안에 여러 필지의 국·공유지가 있는 경우에도 소유권의 수에 관계없이 토지 또는 건축물 소유자를 소유자별로 각각 1명으로 산정하여야 한다(대법원 2014. 4. 14. 선고 2012두1419 전원합의체 판결).

Ⅴ. 조합설립추진위원회의 구성

재건축사업은 토지등소유자가 재건축조합을 설립하여 사업을 추진하여야 한다. 조합을 설립하려면 정비구역 지정ㆍ고시 후 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수등의 승인을 받아야 한다. 추진위원회는 일정한 구역에서 실시되는 특정한 정비사업을 전제로 그 사업대상·범위에 속하는 토지등소유자의 동의를 얻어 설립된다. 

재건축사업에서 가장 중요한 것은 조합설립을 위한 추진위원회를 구성해서 승인을 받는 것이다. 추진위원회가 승인을 받기 위해서는 그 전단계로 가칭 추진위원회를 먼저 구성해서 재건축사업을 추진해나간다. 행정관청으로부터 승인을 받기 훨씬 전부터 사실상 추진위원회는 구성되어 활동을 시작하게 된다. 

추진위원회는 주민총회에서 추진위원회의 운영규정 및 위원장, 감사, 부위원장 등에 대한 동의를 받아 구성된다. 관할관청으로부터 승인을 받은 추진위원회는 단체로서의 조직과 실체를 가진 비법인 사단이 된다. 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지등소유자’의 범위가 확정되어야 한다. ‘토지등소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다.

1개의 정비구역에는 1개의 추진위원회만이 구성되어야 한다. 복수의 추진위원회가 구성될 수 있다고 하면, 토지등소유자들에 대한 피해가 우려되고, 사업 진행에 차질이 빚어질 위험성이 있다. 정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있다. 

정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결). 

추진위원회 구성 승인처분이 정비구역이 지정·고시되기 전에 지정된 정비예정구역을 기준으로 한 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 이루어진 것이라고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수는 없다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2011두28455 판결).

도시정비법 부칙 제5조 제3항에 의하여 기존의 아파트 지구는 정비구역으로, 기존의 아파트 지구개발기본계획은 정비계획으로 간주된다. 기존의 아파트 지구에서 구 도시정비법상 재건축사업을 하는 경우에는 별도로 정비구역을 지정고시하거나 정비계획을 수립하지 않더라도 그 사업을 진행할 수 있다(대법원 2019. 3. 14. 선고 2018두56787 판결).

추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자는 조합의 설립에 동의한 것으로 본다. 다만, 조합설립인가를 신청하기 전에 시장ㆍ군수등 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 한 추진위원회 동의자의 경우에는 그러하지 아니하다(제31조 제2항).

정비사업을 시행할 범위가 확대 또는 축소되는 경우 토지등소유자의 과반수 또는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 받도록 규정함으로써 추진위원회 단계에서 정비사업 시행구역의 변경을 예정하고 있다.

추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우 당초의 추진위원회 구성승인이 당연 실효되었다고 볼 수 있는 등의 특별한 사정이 없는 한, 추진위원회는 토지등소유자의 동의 등 일정한 요건을 갖추어 시장·군수에 추진위원회 구성 변경승인을 신청할 수 있고, 추진위원회 구성에 관한 승인권한을 가지는 시장·군수는 그 변경승인의 권한이 있다.

Ⅵ. 추진위원회의 구성승인

추진위원회 구성승인처분은 조합의 설립을 위한 주체인 추진위원회의 구성행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분으로서 조합설립이라는 종국적 목적을 달성하기 위한 중간단계의 처분에 해당한다. 

그 법률요건이나 효과가 조합설립인가처분의 그것과는 다른 독립적인 처분이기 때문에, 추진위원회 구성승인처분에 대한 취소 또는 무효확인 판결의 확정만으로는 이미 조합설립인가를 받은 조합에 의한 정비사업의 진행을 저지할 수 없다.

추진위원회 구성승인처분을 다투는 소송계속 중에 조합설립인가처분이 이루어진 경우에는, 추진위원회 구성승인처분에 위법이 존재하여 조합설립인가 신청행위가 무효라는 점을 들어 직접 조합설립인가처분을 다툼으로써 정비사업의 진행을 저지하여야 할 것이고, 이와는 별도로 추진위원회 구성승인처분에 대하여 취소 또는 무효확인을 구할 법률상의 이익은 없다고 보아야 한다(대법원 2013. 1. 31.자 2011아73 결정).

조합을 설립하려는 경우에는 정비구역 지정ㆍ고시 후 다음 각 호의 사항에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수등의 승인을 받아야 한다(제31조 제1항). ① 추진위원회 위원장을 포함한 5명 이상의 추진위원회 위원, ② 운영규정.

조합설립추진위원회를 구성하여 승인을 받으려는 자는 조합설립추진위원회 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등에게 제출하여야 한다. ① 토지등소유자의 명부, ② 토지등소유자의 동의서, ③ 추진위원회 위원장 및 위원의 주소 및 성명, ④ 추진위원회 위원 선정을 증명하는 서류

추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장·군수로서는 승인신청서에 첨부된 서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 관하여 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있고 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 추진위원회의 설립을 승인하여야 한다 (대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결 참조). 
추진위원회의 설립승인 당시까지 반드시 추진위원회 운영규정이 마련되어 있을 필요는 없고, 추진위원회 설립승인 이후에 추진위원회 운영규정을 작성하여 토지등소유자의 동의를 받더라도 무방하다. 추진위원회 운영규정 작성이나 추진위원 자격 및 선정방식은 추진위원회 설립승인의 요건은 아니다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결 참조). 

정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 추진위원회제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다(대법원 2014. 6. 12. 선고 2012두12051 판결).

추진위원회가 구성승인을 받을 당시의 정비예정구역보다 정비구역이 확대되어 지정된 경우, 비록 추진위원회가 구성 변경승인을 받기 전에 그 확대된 정비구역 전체에서 조합설립을 추진하여 조합설립인가신청을 하였다 하더라도 이는 유효하게 설립된 비법인사단의 법률행위이므로, 당초의 추진위원회 구성승인이 실효되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 변경승인 전의 행위라는 사정만으로 조합설립인가신청 자체가 무효라고 할 수는 없다.

행정청이 일정한 지역을 재개발정비예정구역으로 지정하는 내용의 재개발기본계획을 수립하였다고 하여 곧바로 그 지역의 일부를 재건축정비사업의 사업시행예정구역으로 하는 재건축 추진위원회의 설립승인이 허용된다거나 마치 그 지역에 대한 재건축기본계획이 수립된 것과 같은 효과가 있다고 할 수 없다.

토지등소유자 과반수의 동의와 시장·군수의 승인을 얻어 설립되는 주택재건축정비사업을 위한 추진위원회는 추진위원들로 구성되는 단체로서 비법인사단으로서의 실체를 가지고 있으나, 그 구성원이 아닌 토지등소유자의 의사에 기하여 설립되고, 그 구성원인 추진위원들의 결의에 의하여는 해산할 수 없는 등 다른 단체와는 본질적인 차이가 있다.

토지등소유자의 과반수가 적법하게 설립된 추진위원회의 해산에 동의하였음에도 추진위원회 스스로 해산신고를 하지 아니하는 경우 그 해산에 동의한 토지등소유자들 스스로 해산신고를 할 수 있다. 토지등소유자의 동의를 얻어 추진위원회의 해산신고에까지 이르는 해산행위의 주체는 어디까지나 추진위원회 자신이라고 봄이 상당하다.
조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 자는 추진위원회의 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장·군수에게 신고함으로써 추진위원회를 해산할 수 있다. 추진위원회의 해산에 동의한 토지등소유자 과반수의 대표자도 추진위원회 해산신고를 할 수 있다(대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두14869 판결).

Ⅶ. 추진위원회 구성승인 취소처분

추진위원회 구성승인 절차에 있어서 하자가 있거나, 법상 요구되는 요건이 미비한 상태에서 구성승인을 받았다면, 행정청에서는 구성승인처분을 취소할 수 있다. 토지등소유자는 행정청을 상대로 재건축추진위원회에 대한 구성승인처분을 취소하라는 소송을 제기할 수 있다. 

이러한 취소소송에서 피고는 구성승인처분을 한 행정청이 되고, 피고보조참가인은 재건축추진위원회가 된다. 승인처분에 무효사유가 있다면, 조합설립추진위원회승인무효확인소송을 제기할 수 있다. 

조합설립추진위원회의 구성에 동의하지 아니한 정비구역 내의 토지등소유자도 조합설립추진위원회 설립승인처분에 대하여 도시정비법에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 향유하므로 그 설립승인처분의 취소소송을 제기할 원고적격이 있다(대법원 2007. 1. 25. 선고 2006두12289 판결). 
 
재건축사업을 주도적으로 추진하고 있던 추진위원회가 나중에 승인취소되면 재건축사업에 관여하고 있는 수많은 조합원들과 다수의 이해관계인에게 미치는 파급효과가 상당하게 된다. 따라서 승인취소는 매우 신중하게 판단되어야 한다. 승인취소처분에 대하여는 조합이나 이해관계인은 행정처분에 대하여 불복하여 승인취소처분취소소송을 제기할 수 있다. 

일정한 정비예정구역을 전제로 추진위원회 구성 승인처분이 이루어진 후 정비구역이 정비예정구역과 달리 지정되었다는 사정만으로 승인처분이 당연히 실효된다고 볼 수 없다. 추진위원회의 정비구역이 확대되어 지정되었다는 사정만으로 추진위원회를 해산하고 새로운 추진위원회를 설립하여 그에 대한 구성승인을 받거나 그에 준하는 절차를 밟아야 한다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두2248 판결). 

토지등소유자가 정비구역이 정하여지기 전에 임의로 구역을 예상하여 추진위원회 설립에 동의하였다가 나중에 확정된 실제 사업구역이 동의 당시 예정한 사업구역과 사이에 동일성을 인정할 수 없을 정도로 달라진 때에는, 정비구역이 정해지기 전의 동의를 들어 설립승인을 신청하는 당해 추진위원회의 구성에 관한 동의가 있다고 볼 수 없어 이에 기초한 설립승인처분은 위법하다. 

추진위원회 승인의 취소는 추진위원회 승인 시에 위법 또는 부당한 하자가 있음을 이유로 하는 것이 아니라 처분 이후 발생한 후발적 사정을 이유로 한다. 추진위원회 승인의 효력을 소급적으로 상실시키는 행정행위의 취소가 아니라 적법요건을 구비하여 완전히 효력을 발하고 있는 추진위원회 승인의 효력을 장래에 향해 소멸시키는 행정행위의 철회에 해당한다.

행정행위의 취소사유는 행정행위의 성립 당시에 존재하였던 하자를 말하고, 철회사유는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로서 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유를 말한다(대법원 2016. 6. 10. 선고 2015도576 판결).

행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하므로, 추진위원회의 승인신청 당시 사실상태만을 기준으로 승인 처분의 위법 여부를 판단하는 것은 아니다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결). 

행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 

추진위원회 구성승인처분을 다투는 소송 계속 중에 조합설립인가처분이 이루어진 경우에는, 추진위원회 구성승인처분에 위법이 존재하여 조합설립인가 신청행위가 무효라는 점 등을 들어 직접 조합설립인가처분을 다툼으로써 정비사업의 진행을 저지하여야 한다.

Ⅷ. 추진위원회의 업무 범위

시장·군수로부터 추진위원회 구성승인을 받은 추진위원회는 유효하게 설립된 비법인사단으로서 조합설립에 필요한 법률행위 등을 할 수 있다. 추진위원회는 다음 각 호의 업무를 수행할 수 있다. ① 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경, ② 설계자의 선정 및 변경, ③ 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성, ④ 조합설립인가를 받기 위한 준비업무

국토교통부장관은 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 다음 각 호의 사항을 포함한 추진위원회의 운영규정을 정하여 고시하여야 한다. ① 추진위원의 선임방법 및 변경, ② 추진위원의 권리ㆍ의무, ③ 추진위원회의 업무범위, ④  추진위원회의 운영방법, ⑤ 토지등소유자의 운영경비 납부, ⑥ 추진위원회 운영자금의 차입, ⑦ 그 밖에 추진위원회의 운영에 필요한 사항

추진위원회는 운영규정에 따라 운영하여야 하며, 토지등소유자는 운영에 요한 경비를 운영규정에 따라 납부하여야 한다. 추진위원회가 수행하는 업무의 내용이 토지등소유자의 비용부담을 수반하는 것이거나 권리와 의무에 변동을 발생시키는 것인 경우에는 그 업무를 수행하기 전에 대통령령이 정하는 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다.

추진위원회가 정비사업전문관리업자를 선정하려는 경우에는 추진위원회 승인을 받은 후 경쟁입찰 또는 수의계약(2회 이상 경쟁입찰이 유찰된 경우로 한정한다)의 방법으로 선정하여야 한다. 

추진위원회는 추진위원회의 지출내역서를 매분기별로 토지등소유자가 쉽게 접할 수 있는 일정한 장소에 게시하거나 인터넷 등을 통하여 공개하고, 토지등소유자가 열람할 수 있도록 하여야 한다.

추진위원회는 조합이 설립되면 추진위원회가 행한 업무를 조합총회에 보고하고 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련 서류를 조합 설립의 인가일부터 30일 이내에 조합에 인계하여야 하며, 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다. 

비법인사단인 조합설립추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는, 비록 추진위원회가 행한 업무가 사후에 관계 법령의 해석상 추진위원회의 업무범위에 속하지 아니하여 효력이 없다고 하더라도 조합설립인가처분을 받아 법인으로 설립된 조합에 모두 포괄승계된다. 

추진위원회를 상대로 추진위원회가 개최한 주민총회에서 한 시공자 선정결의의 무효확인을 구하는 소의 계속 중 조합이 설립되었다면, 조합은 특별한 사유가 없는 한 계속 중인 소송에서 추진위원회의 법률상 지위도 승계한다(대법원 2012. 4. 12. 선고 2009다22419 판결). 

법인의 권리의무가 법률의 규정에 의하여 새로 설립된 법인에 승계되는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 계속 중인 소송에서 그 법인의 법률상 지위도 새로 설립된 법인에 승계되는 것이다(대법원 2002. 11. 26. 선고 2001다44352 판결 참조).

이러한 법리는 비법인사단의 권리와 의무가 법률의 규정에 의하여 새로 설립된 법인에게 포괄승계되는 경우에도 마찬가지다. 추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있고, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 추진위원회는 해산한다.

추진위원회를 상대로 추진위원회가 개최한 주민총회에서 한 시공자 선정결의의 무효확인을 다투는 소의 계속 중 조합이 설립되었다면, 조합은 특별한 사유가 없는 한 계속 중인 소송에서 추진위원회의 법률상의 지위도 승계한다. 
주책조합이 사업을 수행하면서 부담하게 된 채무를 조합의 재산으로 변제할 수 없게 되었다고 하더라도 그 채무는 조합에 귀속되고, 정관 기타 규약에 따라 조합원총회 등에서 조합의 자산과 부채를 정산하여 그 채무초과분을 조합원들에게 분담시키는 결의를 하지 않는 한, 조합원이 곧바로 조합에 대하여 그 지분 비율에 따른 분담금 채무를 부담하지 않는다(대법원 2021. 12. 30. 선고 2017다203299 판결). 

추진위원회가 수행하는 업무의 내용이 토지등소유자의 비용부담을 수반하거나 권리ㆍ의무에 변동을 발생시키는 사항에 대하여는 그 업무를 수행하기 전에 토지등소유자의 동의를 받아야 한다.

Ⅸ. 조합설립을 위한 추진위원회의 업무

추진위원회가 실제 업무를 수행하는 과정에서 해당 업무의 내용이 도시정비법이 규정하는 업무에 해당하는 등의 일정한 경우에는 관계 법령에 따른 개별적인 절차와 요건을 준수하여야 한다. 토지등소유자가 이 사건 추진위원회 구성에 관하여 동의하면서 함께 동의한 추진위원회의 업무 내용은 모두 도시정비법과 그 시행령에 규정되어 있는 추진위원회의 수행 업무와 동일하다. 정비사업전문관리업자의 선정 업무 역시 도시정비법 제14조에서 추진위원회가 수행할 수 있는 업무로 규정하고 있어 별도의 서면동의가 없더라도 추진위원회가 당연히 수행할 수 있는 업무에 포함된다.

추진위원회는 조합설립인가를 신청하기 전에 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 한다. 추진위원회는 조합설립인가를 받기 위한 준비업무를 담당한다. 추진위원회는 조합설립인가를 신청하기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 한다(제32조 제3항).

추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정분담금 등 대통령령으로 정하는 정보를 토지등소유자에게 제공하여야 한다. 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하는 경우에 대한 동의는 서면동의서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장을 날인하는 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 

추진위원회는 조합설립인가를 받기 위한 준비업무를 담당한다. 추진위원회는 조합설립인가를 신청하기 전에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 한다(제32조 제3항).

추진위원회는 창립총회 14일 전까지 회의목적ㆍ안건ㆍ일시ㆍ장소ㆍ참석자격 및 구비사항 등을 인터넷 홈페이지를 통하여 공개하고, 토지등소유자에게 등기우편으로 발송ㆍ통지하여야 한다.

창립총회는 추진위원장의 직권 또는 토지등소유자 5분의 1 이상의 요구로 추진위원장이 소집한다. 다만, 토지등소유자 5분의 1 이상의 소집요구에도 불구하고 추진위원장이 2주 이상 소집요구에 응하지 아니하는 경우 소집요구한 자의 대표가 소집할 수 있다.

창립총회의 의사결정은 토지등소유자(재건축사업의 경우 조합설립에 동의한 토지등소유자로 한정한다)의 과반수 출석과 출석한 토지등소유자 과반수 찬성으로 결의한다. 다만, 조합임원 및 대의원의 선임은 정관에서 정하는 바에 따라 선출한다. 창립총회에서는 다음 각 호의 업무를 처리한다. ① 조합 정관의 확정,② 조합의 임원의 선임, ③ 대의원의 선임

주택재개발정비사업을 위한 추진위원회는 조합의 설립을 목적으로 하는 비법인사단으로서 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합설립인가처분을 받아 법인으로 설립된 조합에 모두 포괄승계되므로, 원칙적으로 조합설립인가처분을 받은 조합이 설립등기를 마쳐 법인으로 성립하게 되면 추진위원회는 목적을 달성하여 소멸한다. 그러나 그 후 조합설립인가처분이 법원의 판결에 의하여 취소된 경우에는 추진위원회가 지위를 회복하여 다시 조합설립인가신청을 하는 등 조합설립추진 업무를 계속 수행할 수 있다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두17473 판결).

Ⅹ. 계약의 방법 및 시공자 선정 

재건축사업에서 시공자를 선정하는 것은 가장 중요하며, 시공자를 누구로 하느냐, 공사도급계약의 조건과 내용을 어떻게 하느냐에 따라 사업의 성패가 갈린다. 조합에서 시공자를 잘못 선정하면 조합원들은 시공자 선정결의의 무효확인청구소송을 제기할 수 있다. 이러한 경우 소의 적법 여부가 문제된다.  

주택재개발사업조합은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상의 주택재개발사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖는다. 조합설립인가처분을 받아 설립등기를 마치기 전에 개최된 창립총회에서 이루어진 결의는 주택재개발사업조합의 결의가 아니라 주민총회 또는 토지등소유자 총회의 결의에 불과하다(대법원 2012. 4. 12. 선고 2010다10986 판결). 

추진위원장 또는 사업시행자는 도시정비법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다. 조합은 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 경쟁입찰 또는 수의계약(2회 이상 경쟁입찰이 유찰된 경우로 한정한다)의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 

도시정비법상 주택재개발사업 시공사의 선정은 추진위원회 또는 추진위원회가 개최한 주민총회 내지 토지등소유자 총회의 권한범위에 속하는 사항이 아니라 조합 총회의 고유권한이다. 추진위원회 단계에서 개최한 주민총회 또는 토지등소유자 총회에서 시공사를 선정하기로 한 결의는 무효이다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2008다6298 판결 참조). 재건축사업에서 시공사를 선정하는 권한은 조합에 있으며, 여기에서 조합은 행정청으로부터 설립인가를 받은 조합을 말한다. 

토지등소유자가 추진위원회 구성에 동의하면서 함께 동의한 것은 추진위원회가 정비사업전문관리업자 선정에 관한 업무를 수행하는 것에 동의한다는 것일 뿐, 추진위원회가 토지등소유자의 비용부담을 수반하거나 권리·의무에 변동을 발생시키는 업무인 특정 업체를 선정하고 더 나아가 구체적인 계약의 내용을 정하여 최종 계약을 체결할 권한까지 모두 포괄하여 사전에 동의한 것으로는 볼 수 없다.

정비사업전문관리업자 선정 안건이 주민총회에서 의결되었다고 하더라도 토지등소유자의 별도 서면동의를 받을 의무가 면제되는 것은 아니다. 서면동의 없이는 정비사업전문관리업자와의 용역계약 체결 등 후속 업무수행에 나아갈 수 없다(대법원 2012. 9. 13. 선고 2010다55705 판결 참조).

비록 형식적으로는 경쟁입찰의 방법에 따라 조합총회에서 시공자의 선정 결의를 하였다고 하더라도, 조합이나 입찰 참가업체가 시공자 선정과정에서 조합원들에게 금품을 제공하여 ‘시공자 선정동의서’를 매수하는 등 부정한 행위를 하였고, 이러한 부정행위가 시공자 선정에 관한 총회결의 결과에 영향을 미쳤다고 볼 수 있는 경우에는 무효이다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2013다37494 판결). 

조합총회의 의결 자체에는 형식적인 하자가 없는 경우에도 시공사를 선정하는 과정에서 부정행위가 있었고, 그러한 부정행위가 총회 결의에 영향을 미쳤다면, 시공사 선정결의 자체를 무효로 본다는 취지이다. 

주택재개발사업조합의 조합설립인가처분이 법원의 재판에 의하여 취소된 경우 그 조합설립인가처분은 소급하여 효력을 상실하고, 당해 주택재개발사업조합 역시 조합설립인가처분 당시로 소급하여 도시정비법상 주택재개발사업을 시행할 수 있는 행정주체인 공법인으로서의 지위를 상실한다.

Ⅺ. 추진위원회 임원에 대한 형사처벌 

아파트 재건축사업에서 재건축추진위원회의 기능과 역할은 매우 중요하다. 추진위원장이 자연스럽게 재건축조합장이 되어 사업을 끝까지 추진하는 경우가 많기 때문이다. 도시정비법은 정비사업의 투명성을 제고하고 정비사업의 원활한 추진을 위하여 추진위원회장을 비롯한 조합 임원들에 대한 책임과 의무를 명백하게 규정하고 이를 위반하는 경우 엄격한 형사책임을 묻고 있다. 

따라서 재건축추진위원장이 되어 일을 하는 경우, 도시정비법이나 형법 등을 자세하게 연구하여 징역을 사는 일이 없도록 각별하게 유의하여야 한다. 일반적으로 공무원으로 근무하면, 직무관련성이 있는 금품을 수수하거나 향응을 받으면, 뇌물죄로 처벌된다는 것을 잘 알게 된다. 

그러나 재건축사업에서 조합장이나 추진위원장이 이해관계인으로부터 돈을 받으면 형법상 뇌물죄에 있어서 범죄의 주체인 ‘공무원’으로 간주되어 뇌물죄로 무겁게 처벌받는 법리를 잘 모르고, 업자로부터 매수되어 나중에 징역을 사는 경우가 있다. 매우 조심해야 할 사항이다.

누구든지 추진위원, 조합임원의 선임 또는 제29조에 따른 계약 체결과 관련하여 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. ① 금품, 향응 또는 그 밖의 재산상 이익을 제공하거나 제공의사를 표시하거나 제공을 약속하는 행위, ②  금품, 향응 또는 그 밖의 재산상 이익을 제공받거나 제공의사 표시를 승낙하는 행위, ③ 제3자를 통하여 제1호 또는 제2호에 해당하는 행위를 하는 행위(제132조)

제132조 각 호의 어느 하나를 위반하여 금품, 향응 또는 그 밖의 재산상 이익을 제공하거나 제공의사를 표시하거나 제공을 약속하는 행위를 하거나 제공을 받거나 제공의사 표시를 승낙한 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다(제135조).

추진위원장ㆍ조합임원ㆍ청산인ㆍ전문조합관리인 및 정비사업전문관리업자의 대표자(법인인 경우에는 임원을 말한다)ㆍ직원 및 위탁지원자는 형법 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다(134조).

정비사업전문관리업자의 임·직원이 일정한 자본·기술인력 등의 기준을 갖추어 시·도지사에게 등록한 후에는 조합설립추진위원회로부터 정비사업전문관리업자로 선정되기 전이라도 그 직무에 관하여 뇌물을 수수한 때에 형법 제129조 내지 제132조의 적용대상이 된다. 정비사업전문관리업자가 조합설립추진위원회로부터 정비사업에 관한 업무를 대행할 권한을 위임받은 후에야 비로소 그 임·직원이 위 법의 적용대상이 되는 것은 아니다(대법원 2008. 9. 25. 선고 2008도2590 판결). 

공무원으로 의제되는 정비사업전문관리업자의 임·직원이 얻는 어떤 이익을 직무와 대가관계가 있는 부당한 이익으로서 뇌물에 해당하는 것으로 보려면 정비사업전문관리업자가 반드시 정비조합이나 조합설립추진위원회와 특정 재건축·재개발 정비사업에 관하여 구체적인 업무위탁계약을 체결하여 그 직무에 관하여 이익을 취득하여야 하는 것은 아니다. 

다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다(제136조). ① 계약의 방법을 위반하여 계약을 체결한 추진위원장, 전문조합관리인 또는 조합임원, ② 규정을 위반하여 시공자를 선정한 자 및 시공자로 선정된 자, ③ 규정을 위반하여 시공자와 공사에 관한 계약을 체결한 자, ④ 시장ㆍ군수등의 추진위원회 승인을 받지 아니하고 정비사업전문관리업자를 선정한 자, ⑤ 계약의 방법을 위반하여 정비사업전문관리업자를 선정한 추진위원장

도시정비법위반죄의 범행주체인 ‘추진위원회 위원장’이란 정비사업조합을 설립하기 위하여 토지등소유자 과반수의 동의를 얻은 후 시장·군수의 승인을 얻어 구성된 조합설립추진위원회의 위원장을 의미한다. 도시정비법위반죄 범행주체의 하나인 ‘조합 임원’은 정비사업조합 총회 의결에 의하여 선임된 조합장 1인, 이사, 감사를 의미한다.

조합이 설립되었는데도 불구하고 추진위원회를 계속 운영한 자에 대하여 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 정비사업시행과 관련한 서류 및 자료를 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하지 아니하거나 조합원 또는 토지등소유자의 열람·등사 요청에 응하지 아니하는 추진위원회 위원장 또는 조합임원은 처벌한다.  

Ⅻ. 글을 맺으며 

재건축추진위원회는 재건축사업의 출발점이다. 추진위원회가 제대로 구성되어야 사업이 원활하게 진행될 수 있다. 추진위원회는 나중에 조합으로 연결되기 때문에, 추진위원장은 조합장이 되어 재건축사업을 마무리하게 된다.

추진위원회 임원 선출단계에서부터 복잡한 이해관계가 얽혀있기 때문에 매우 시끄럽게 된다. 추진위원회는 도시정비법에 의해 규율되는 비법인사단이기 때문에, 법령에서 추진위원회 구성 및 운영이 제대로 되도록 여러 제한규정을 두고 있다.

추진위원회에서 행한 일의 모든 권리 및 의무는 재건축조합에 승계되기 때문에, 조합원들로서는 추진위원회 단계에서의 업무를 제대로 감시하여야 한다.

재건축사업과 관련된 법적 분쟁에 있어서, 제일 중요한 것은 조합설립인가처분에 대한 취소소송이다. 인가를 받은 조합에 대한 행정청의 인가가 취소되면 재건축사업은 전면적으로 다시 원점에서 출발해야 한다. 추진위원회도 행정청의 구성 및 설립에 대한 승인을 받아야 하는데, 이러한 구성승인 또는 설립승인처분에 대한 무효확인 또는 승인취소소송이 제기되면 재건축사업은 막대한 차질을 빚게 된다.

 

 

 

 

 

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지 검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표 변호사로 근무하고 있다. 2018년부터 법학전문대학원평가위 원회 위원장으로 활동하고 있다.

 

 

 

 

cdlaw@hanmail.net