주택시장 안정화대책의 내용과 문제점 2022.6

The content and problems 
of housing market stabilization policy

 

Ⅰ. 글의 첫머리에

2022년 5월 10일 새 정부가 들어서면서 윤석렬 대통령이 취임했다. 기획재정부와 국토교통부, 국세청 등에서 앞으로 부동산정책을 어떻게 펼쳐나갈지 주목된다. 현재 우리나라 집값과 전셋값은 올라도 너무 올랐다.

무주택자는 제 집 마련이 요원하게 되었고, 집값 상승에 조급한 나머지 무리하게 대출받아 집을 사거나 전세를 든 사람들은 금리인상과 극심한 불경기의 지속 및 코로나 사태로 경매를 당할 위기에 처했다. 
 
새 정부의 대표적 부동산정책은 ‘주택공급확대’와 ‘시장기능회복’을 통한 주거안정실현에 있다고 볼 수 있다. 5년 동안 전국에 250만 호 이상의 주택을 공급할 계획을 마련하고 이를 추진한다는 것이다. 이 가운데 수요가 집중된 수도권 물량은 130만 내지 150만 호가 된다. 

그동안 정부는 서울 등 주요 재건축단지의 사업 추진이 가시화되면 연쇄적인 집값 상승을 초래할 수 있다는 판단에 따라 재건축 안전진단 평가를 강화하는 방식으로 재건축사업 추진을 사실상 제한해왔다고 할 수 있다. 

지금까지 서울을 비롯한 도심지역의 재건축사업은 엄격한 안전진단제도, 재건축초과이익환수제에 의한 조합원에 대한 부담금의 과중한 부담, 아파트분양가상한제 등으로 인해 지지부진한 상태에 있었다. 

새 정부는 재개발·재건축·리모델링 활성화를 위해서, ① 재건축 정밀안전진단 기준의 합리적 조정, ② 재건축 초과이익 환수제 완화, ③ 분양가 규제 운영 합리화, ④ 기부채납 운영기준 마련, ⑤ 공공 참여 재개발 추진 등을 약속한 바 있다.

국민 주거 수준 향상을 위해 1기 신도시 재정비를 추진하고, ‘1기 신도시 재정비사업 촉진을 위한 특별법’을 제정하고 1기 신도시에 양질의 주택 10만 호 공급 기반을 구축하겠다는 입장을 밝힌 바 있다. 

앞으로 서울 등 도심에 양질의 주택이 충분히 공급될 수 있도록 재건축 재개발, 리모델링 등의 규제를 완화하는 것을 검토한다는 것이다. 수도권에서의 재건축 재개발물량은 30만 5천호나 된다. 

안전진단 항목 중 50%를 차지하는 구조안전성 비중은 30%로 낮추고, 주거환경 비중을 15%에서 30%로 높이는 방안 등이 거론되고 있다. 준공 30년이 넘은 노후 공동주택에 대해서는 정밀안전진단 면제를 추진한다고 하였으나 이 문제는 신중하게 결정하여야 한다는 분위기인 것으로 보인다.

재건축 추진의 걸림돌로 지적되어 온 재건축초과이익환수제도도 완화하는 방안을 검토 중이다. 재건축사업의 사업성을 좌우하는 용적률의 경우 법정 상한을 현재 300%에서 500%까지 높여주고, 이를 통해 늘어난 물량은 청년 신혼부부에게 반값 주택으로 분양하는 방안도 검토 중이다.  

여기에서는 새 주택시장 안정화 대책의 주요 내용을 살펴보고, 그에 대한 문제점을 검토하기로 한다. 새 정부의 부동산정책의 기본방향을 살펴보고, 주택 공급정책의 내용을 알아본다. 

도심지역의 주택공급방법으로서 기존의 노후된 주택단지에 대한 재개발, 재건축 규제를 완화하는 방안에 대해 살펴본다. 또한 재건축초과이익환수제의 문제점과 개선방안을 살펴보고, 조합원 부담금에 대한 조정 문제도 살펴본다. 아파트분양가 상한제의 합리적 운영방안, 부동산조세정책의 변화, 실수요자 대출 규제 완화, 임대차 3법 개정문제 등을 순차로 알아본다. 

Ⅱ. 향후 부동산정책의 기본방향

부동산 정상화를 위한 정부의 기본 정책을 보면, ① 수요에 부응하는 충분한 주택 공급, ② 재개발 재건축 리모델링 활성화로 수요 맞춤형 공급 확대, ③ 1기 신도시 재정비, 양질의 주택 공급, ④ 소규모주택 정비 활성화하여 거주환경 개선, ⑤ 주택임대시장 정상화, 임차인의 주거 안정 강화, ⑥ 공공임대주택과 함께 민간임대주택 활성화, ⑦ 공시가격 환원하고 부동산 세제 정상화, ⑧ 주택대출규제 완화, 다양한 주택금융제도로 주거사다리 복원, ⑨ 외국인 주택투기 방지, 국민 거주권 보호 등이다. 
그동안 과도한 재건축 재개발 규제로 인하여 수요가 많은 도심 지역의 주택공급 부족으로 주택가격이 폭등하였고, 유주택자는 세금폭탄, 무주택자는 과도한 대출 규제로 내 집 마련이 어려워지는 등 주택정책 전반에 대한 국민 불만이 계속되었다. 

새 정부는 확실한 주택공급 정책으로 시장을 안정시키고, 국민의 주거수준 제고, 수요에 부응하는 주택공급에 주력하되 시장 안정을 위해 필요한 경우 공공택지의 단계적 추가개발도 고려하겠다는 방침이다.  

새 정부의 부동산정책의 기본방향을 보면, 250만 호 주택을 공급하고, 청년 내 집 마련 희망 복원을 위한 국가적 지원을 하며, 시장소외, 사회취약 계층에 대한 주거안전망을 구축하고, 도심공급 확대 기반 마련을 위한 정비사업 규제를 정상화하며, 부동산 관련 과도한 세부담을 완화하고, 대출규제를 합리화하며, 임대차 시장을 안정시킨다는 것이다.  

주택의 공급을 확대하는 방법은 새로 주택을 신축하여 공급하는 방법과 재건축을 활성화하는 방법이 있다. 정부가 임기 내 공급하겠다고 약속한 물량은 신도시를 비롯한 공공택지 개발 142만 호(수도권 74만 호), 재건축·재개발 47만 호(수도권 30만5,000호), 도심·역세권 복합개발 20만 호(수도권 13만 호), 국공유지 및 차량기지 복합개발 18만 호(수도권 14만 호), 소규모 정비사업 10만 호(수도권 6만5,000호), 매입약정 민간개발을 포함한 기타 방법 13만 호(수도권 12만 호) 등이다.

재건축 등 정비사업 관련 규제 완화를 보면, 재건축 목표 물량은 47만 가구로 서울시의 경우 35층 층수 제한 폐지에다 용적률 최대 500% 상향은 파급효과가 상당히 클 것이다. 

일반적으로 재건축사업은 주민동의가 잘 이루어지고, 여러 가지가 순탄하게 진행하는 경우에는 최하 10년 내지 20년 가까이 걸린다. 그런데 재건축과 관련하여 반대급부로 공공기여를 과다하게 요구하면 주민들이 반발함으로써 사업추진이 어려워질 소지가 많다.  

재건축사업은 사업기간이 매우 오랜 시간이 걸리므로 입주 시점에서 예상되는 도시환경의 변화를 고려하여 사업을 추진하여야 한다. 사업성 때문에 용적률 상향과 종 상향이 불가피하다면 건강한 도시, 쾌적한 도시, 미래지향적 복합도시로 가는 계획안을 수립하여야 한다. 

정부는 시장 정상화 과정에서 세제, 대출, 재건축 규제 완화 등이 단기적 시장 불안 요인이 되지 않도록 금리 추이 등 거시경제 여건 변화와 주택 공급 멸실 등 수급변수를 감안해 면밀한 이행전략을 마련하겠다는 입장이다. 

① 5년 간 250만 호 이상 공급. 수도권 130만 호 이상 최대 150만 호 재건축 재개발 47만 호(수도권 30.5만 호), ② 정밀안전진단 기준 합리화, ③ 재건축초과이익 부담금 완화, ④ 신속 통합 인허가, ⑤ 역세권 준공업지역 등 복합개발, 국공유지 및 차량기지 복합개발, 입체화 개발 추진, ⑥ 소규모 정비사업 10만 호(수도권 6.5만 호), 기반시설 설치, 용적률 인센티브, 인허가 절차 간소화 등을 통해 소규모로 주택공급, ⑦ 공공택지 142만 호 (수도권 74만 호), 현재 개발 중인 공공택지 및 GTX 노선상의 역세권 콤팩트시티 건설 추진, ⑧ 기타 13만 호(수도권 12만 호), ⑨ 서울 상생주택, ⑩ 매입약정 민간개발 등이다. 

Ⅲ. 1기 신도시 재정비 사업 

수도권 5개 신도시(분당, 일산, 평촌, 산본, 중동)는 약 30만 가구의 보금자리이다. 그러나 첫 입주가 시작된 지 30년이 지나면서 건물이 노후화되고, 증간소음과 주차시설 부족 등으로 생활 불편이 야기되고 있다. 

1기 신도시의 경우 평균 용적률이 169%~226%로 고밀 고층 아파트가 많아 노후 단독주택과 저층 공동주택을 대상으로 하는 기존 재정비 원칙을 적용하기 어렵게 되었다. 정부는 1기 신도시에 토지용도 변경과 종상향을 통해 용적률을 높이는 등 체계적인 재정비사업을 추진하여 10만 호 이상의 주택을 추가 공급할 예정이다. 

정부는 1기 신도시 재정비사업 촉진을 위한 특별법 제정을 추진 중이다. 인허가 절차 간소화, 안전진단 제도 규제 완화, 재건축초과이익 환수제도 완화, 금융지원, 토지 용도 변경 및 용적률 상향, 세입자 이주대책 및 재정착 대책 등이 포함될 것으로 보인다. 광역철도 등 메가시티 교통망을 통해 1시간 생활권도 구축한다. 

분당 일산 신도시 아파트 단지들은 용적률 500% 허용 등 선거 전 공약 발표로 인한 재건축 기대감이 높아지면서 매물이 회수되고 가격이 급등하는 등 불안한 조짐을 보였다.

이에 정부는 집값을 자극하지 않기 위하여 규제 완화 관련 속도조절에 들어가면서, 1기 신도시 정비사업에 대해서도 신중한 접근을 하겠다는 입장을 밝혔다. 1기 신도시 전체 마스터플랜 수립부터 특별법 제정에 이르기까지 충분한 의견 수렴과 사회적 논의를 거쳐 정비사업을 진행하겠다는 것이다. 

1기 신도시 재정비는 단순히 준공 30년 차에 들어선 개별 단지의 재건축사업이 아니라 재건축 연한이 도래한 신도시 전체의 도시계획을 어떻게 바꿀 것이냐에 관한 것이다. 현재 베드타운으로 형성되어 있는 신도시를 어떻게 자족도시로 바꿀 것이냐 하는 문제부터 논의되어야 한다는 것이다.

이미 국회에 발의된 노후신도시 재생 관련 법안의 내용을 보면, 1기 신도시를 ‘노후신도시 재생 및 공간구조개선 특별지구’ 또는 ‘노후신도시 재생지역 진흥지구’로 지정하고, 용적률 등 건축 규제를 풀어주고 기반시설을 지원하며 각종 법률을 특별법으로 통합한다는 것이다. 

새 정부의 1기 신도시의 재건축 방안은 아파트 용적률을 일반 주거지역은 300%, 역세권 지역은 500%로 높이는 방안이다. 용도지역을 규정하고 있는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 정한 최대치를 적용한다는 것이다. 역세권 지역은 준주거지역으로 종 상향을 통해 용적률을 높이겠다고 한다. 

1기 신도시는 법령에서 지자체에 위임한 지구단위계획에서 정한 용적률 상한선을 거의 다 채워서 아파트를 지었기 때문에 용적률을 더 이상 높이기가 어려운 상황이다. 이 때문에 정부에서는 지구단위계획을 넘어서는 특별법 제정으로 문제를 해결하려는 것이다. 

1기 신도시 용적률이 평균 200% 내외인 것을 고려하면 거의 두 배 가까이 용적률을 올리겠다는 것이다. 그러나 용적률이 대폭 높아지면 그에 상응하는 공원녹지 등의 면적도 늘어나야 한다. 

가구 수가 크게 늘어나기 때문에 학교, 병원 등 공공시설 수급문제와 교통혼잡 문제도 충분하게 고려하여야 한다. 또한 아파트를 단지별로 재건축하는 경우에는 추가 공공용지 확보가 어려우므로 건폐율을 조정하는 방식으로 필요한 공공용지를 확보하는 방안을 검토하여야 한다.  

Ⅳ. 정비사업 관련 제도 합리적 조정

분양가상한제, 재건축부담금, 안전진단 등 정비사업 관련 제도를 합리적으로 조정하여 도심지역의 주택공급을 촉진한다는 방침이다. 인허가 등 행정절차를 단축하고 주택공급과 관련된 관행적 규제를 발굴하여 개선함으로써 사업 속도를 높이기로 하였다. 사전 청약을 확대하여 내 집 마련 시기를 조기화한다. 

현재 도심지역의 주택공급은 상당 부분이 기존의 노후된 주택단지에 대한 재건축 또는 재개발사업을 통해서 이루어지고 있다. 대도시에서는 더 이상 신규 아파트를 지을 땅이 없기 때문에 도심지역에서의 주택 공급은 재개발, 재건축, 리모델링으로 이루어지고 있다.

그동안 도심 지역의 재건축사업에 대해 요건을 엄격하게 규정하고 법령을 집행함으로써 많은 재건축사업이 제대로 추진되지 못했다. 재건축에 대한 각종 규제 때문에 사업추진이 제대로 되지 않고, 결과적으로 도심지역의 아파트 및 주택 가격의 상승요인이 되고, 주택 공급이 수요를 따라가지 못하게 된 것이다. 

저층주거지역은 재개발, 가로주택정비사업 등이 추진되고 있으나, 입지 여건 상 한계가 있고, 필지별 소규모 주택정비는 주차장 확보, 기반 시설 문제로 추진이 어렵다. 부정형의 필지 단위 개발 시 주차장 확보는 여건상 불가능하고 수익성도 낮아 사업자도 외면하고 있으며, 주차장이 없는 주택은 신혼부부 등 젊은 층의 수요도 적다. 

소규모주택정비사업을 적극 활용하여, 구역 내 또는 반경 300 내지 400m 이내에 지자체가 주차장을 건설하거나 건설을 지원하여 주차장 부담을 덜어주고 용적률 높이 제한을 완화하여 7~10층 까지 건축허용, 국공유지 , 소하천복개, 학교 공원 지하 등을 적극 활용하여 주차장을 제공하고, 가로주택 정비사업 시행 시 지하층 한 층을 추가하는 비용을 지원하여 인근 주민에게 주차장으로 제공한다는 입장이다. 

그러나 정부의 재건축 재개발 규제 완화 방침 발표에 서울 강남과 서초를 중심으로 집값이 들썩이는 현상을 보이자, 신중론이 제기되고 있다. 재건축 재개발 사업이 동시다발적으로 추진되어 대규모 이주가 시작되면 이주 지역 주변 일대의 전월세 가격이 폭등하고 매매가격도 높아질 가능성이 있다. 따라서 주택 공급량을 늘리고 그 다음 재건축 재개발 규제를 풀어서 수요을 분산시켜야 한다는 것이다.

건폐율을 낮추고 용적률을 높여 쾌적한 초고층 주거단지를 조성하여야 한다는 의견도 있다. 서울시가 금년 3월 발표한 ‘2040 서울도시기본계획(서울플랜)’에서 그동안 재건축 재개발의 걸림돌로 작용했던 ‘35층 높이’제한이 사라졌다. 

정부는 민간 재개발 재건축 사업의 용적률을 최대 500%로 높이고, 늘어난 용적률의 절반은 공공분양주택으로 기부채납 받아 청년과 신혼부부에게 반값으로 분양하는 것을 검토하고 있다. 그러나 용적률 500%는 기존 주거지역이 아닌 도심초역세권 중심의 재개발사업에만 적용하는 것이 바람직하다면서, 인구와 입지를 고려해 고밀개발하는 적정선을 찾아야 할 것이라는 주장도 있다. 

Ⅴ. 재건축초과이익환수제 개선 

재건축초과이익환수제도는 재건축사업으로 조합 또는 조합원이 얻은 이익에서 인근 주택 상승분과 비용 등을 뺀 초과이익이 1인당 평균 3천만 원을 넘을 경우, 초과금액의 최고 50%를 부담금으로 환수하는 제도를 말한다. 현재 조합원 1인당 평균 이익이 3천만 원 초과∼5천만 원 이하는 부과율이 10%, 5천만 원 초과∼7천만 원 이하는 20%, 7천만 원 초과∼9천만 원 이하는 30%, 9천만 원 초과∼1억1천만 원 이하는 40%, 1억1천만 원 초과는 50%에 달한다.

‘재건축초과이익’이라 함은 도시 및 주거환경정비법 제2조제2호다목에 따른재건축사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조제1항제3호다목에 따른 소규모재건축사업으로 인하여 정상주택가격상승분을 초과하여 다음 각 목의 어느 하나에 귀속되는 주택가액의 증가분으로서 제7조에 따라 산정된 금액을 말한다.

‘재건축부담금’이라 함은 재건축초과이익 중 이 법에 따라 국토교통부장관이 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다. 재건축부담금의 부과기준은 종료시점 부과대상 주택의 가격 총액에서 다음 각 호의 모든 금액을 공제한 금액으로 한다. 다만, 부과대상 주택 중 일반분양분의 종료시점 주택가액은 분양시점 분양가격의 총액과 제9조제3항에 따라 산정한 종료시점까지 미분양된 일반분양분의 가액을 반영한 총액으로 한다. ① 개시시점 부과대상 주택의 가격 총액, ② 부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액, ③ 제11조의 규정에 의한 개발비용 등

재건축초과이익환수제는 2006년 노무현 정부 때 도입되었으나 부동산 침체기 등을 거치며 시행이 유예되었다가 2018년부터 대상 단지들에 부담금 예정액 통지가 시작되었다. 현재까지 재건축 부담금 예정액이 통보된 조합은 전국적으로 63개 단지, 3만3,800가구에 이른다.

초과이익환수제는 양도소득세와의 형평성 문제, 개인별 분배 기준 불명확성, 부동산시장 변동 흐름 무시 등 여러 가지 문제점이 있다. 초과이익이 과도하게 계산된다는 것과 부과일로부터 6개월 이내에 납부해야 한다는 것도 문제다. 일부에서는 재초환제도 자체를 완전히 폐지하자고 주장하고 있으나, 불로소득 환수, 소득분배의 불공평 해소라는 공익적 측면에서 폐지는 쉽지 않아 보인다. 

재건축으로 인해 기존의 아파트단지에 세대수가 대폭 늘어나면 그로 인하여 교통체증, 환경부담이 생기기 때문에 정부에서 재정투입을 해야 한다. 따라서 재건축으로 인한 수익자가 부담금을 내는 것은 당연한 논리라고 할 수 있다. 
정부는 초과이익환수제에 대한 누진과세 구간 상향 조정, 부과율 인하를 검토하고 있다. 초과이익이 나더라도 이익을 환수하지 않는 초과이익 면제기준을 현행 3천만 원에서 1억 원으로 상향조정하는 방안을 검토 중이다. 

재건축 초과이익환수제는 비율로 조정할 수 있는 여지가 있다. 부담금 부과 기준금액을 상향하고 부과율을 인하하고, 비용 인정 항목을 확대하며, 1주택 장기보유자에 대한 감면, 부담금 납부 이연 허용 등의 방법이 있다.  

Ⅵ. 조합원 부담금 

현행 재건축 부담금은 준공 때까지 예측하기 어렵고, 입주 시점 집값 변동에 따라 부담금 차이가 큰 문제 들을 고려해 부과방식을 전면 손질하는 방안도 함께 검토 중이라고 한다. 미실현이익에 부과하는 세금인데다 집값 변동에 따라 차이가 큰 문제가 있다. 

지금처럼 입주 후에 부담금 형태로 부과하는 것이 아니라 사업 초기부터 용적률 상향에 대한 대가로 임대주택 등 공공주택을 짓게 하거나 공공시설 부지로 토지를 기부채납받도록 하는 것이 대안으로 거론된다. 다만 이미 부담금이 부과된 단지들이 있고, 현재 입주했거나 사업이 진행 중인 단지에 대한 형평성 문제가 있어서, 앞으로 정비계획을 수립하는 등의 사업 초기 단지부터 적용하거나 중장기 개선 과제로 추진될 가능성도 있다.

재건축사업에 있어서 조합원이 부담해야 하는 부담금이 심한 경우, 1인당 수억 원이 된다. 과도한 조합원 부담금은 재건축사업에 있어서 커다란 걸림돌이 다. 정부는 재건축 규제 합리화 방안의 일환으로 재건축 초과이익환수제 개편 작업을 하고 있다. 

가구당 수억 원대 부담이 예고된 과도한 재초환 부담금을 완화해주는 방안과 함께 부담금 부과 방식을 원점에서 재검토하는 시나리오까지 다양한 방안이 논의되고 있다. 강남권 재초환 부담금 부과 1호 단지인 서초구 반포 현대를 비롯해 당장 재건축 부담금 통보를 앞둔 지방자치단체는 인수위의 재초환 손질 방침에 따라 부과 절차를 사실상 중단해 확정액 통보가 상당 기간 지연될 전망이다. 앞으로 재건축사업이 속도를 낼 것이라는 기대감 때문에 재건축대상이 되는 아파트는 매수세가 살아나고 있고, 일부에서는 가격이 상승하고 있다. 

부담금을 부과하는 초과이익 면제 기준을 상향하는 방법이다. 현재는 1인당 평균 이익이 3천만 원 이하일 때 면제를 받는다. 재초환 부담 면제 기준을 3천만 원에서 1억 원 이상으로 올리는 방안이 거론되고 있다. 구간과 부과율을 조정하여 개인 부담금을 줄여주는 방법을 강구할 필요가 있다. 

일단 현행 3천만 원 이하인 면제 기준을 상향 조정해 면제 대상을 확대하는 동시에 3천만 원 초과부터 초과이익 구간별로 10%부터 최대 50%인 부과율을 낮추는 방안이 유력하다. 

부과개시 시점을 뒤로 잡으면, 초과이익이 줄어든다. 현재 초과이익을 산정하는 개시시점과 종료시점은 각각 조합설립추진위원회 승인일과 재건축 준공인가일이다. 부과개시시점을 현행보다 한 단계 미루는 '조합설립인가일'로 바꾸는 방법이 있다. 부과개시시점을 추진위구성승인일에서 조합설립인가일로 늦추는 것도 방법이다. 

일부 지방자치단체에서는 부담금 부과조치를 새 정부 출범 이후로 미루고 있다. 현재 정부에서 초과이익환수제 완화 방안을 검토하고 있기 때문에, 부담금 부과조치를 연기하고 있다는 것이다. 초과이익환수제 완화 방안에 소급 적용 규정이 포함되면 문제가 없지만, 소급 적용 여부는 의무사항이 아니기 때문에 조합 입장에서는 불안해 할 수밖에 없다. 

재건축 종전가액 평가 시점을 추진위원회에서 조합설립인가 시점으로 바꿔 사업기간을 단축하거나 초과이익에서 제외되는 공사비 등 비용인정 항목을 확대하는 방안도 검토할 필요가 있다. 

Ⅶ. 정밀안전진단 기준 조정

도시 및 주거환경정비법과 그 시행령이 ‘준공된 후 20년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물’을 ‘노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물’의 하나로 규정하고 있는 취지는 준공된 후 일정기간이 경과하면 건축물이 그에 비례하여 노후화하고 그에 따라 구조적 결함 등이 발생할 가능성도 크다는 데 있다. 
도시 및 주거환경정비법 시행령 제2조 제2항 제1호가 규정하고 있는 ‘준공된 후 20년 등’과 같은 일정기간의 경과는 도시정비법 제2조 제3호 (다)목이 정한 철거가 불가피한 노후·불량건축물에 해당하는지를 판단할 때 노후·불량화의 징표가 되는 여러 기준의 하나로서 제시된 것이라고 보아야 한다.

도시정비법 제2조 제3호 (다)목 및 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호가 규정한 ‘건축물의 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물’이란, 준공된 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건축물이 노후화되고 구조적 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물을 말한다고 해석하는 것이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 전원합의체 판결). 

재건축 정밀안전진단은 A~E등급으로 나뉜다. D등급(31~55점)을 받으면 한국건설기술연구원이나 국토안전관리원의 2차 정밀안전진단(적정성 검토)을 다시 받아야 하고 여기서 또 D등급 이하를 받으면 재건축이 가능하다. 이 단계를 통과하면 정비구역 지정, 조합설립, 시공사 선정 등 재건축을 위한 기본 절차를 진행할 수 있다. 

한국건설기술연구원과 국토안전관리원이 실시하는 2차 안전진단에서 여러 노후 아파트 단지의 재건축사업 진행이 가로막혔다. 국토교통부 고시에 따라 구조안전성 비율이 50%로 높아진 것이 주된 원인이다. 안전진단 평가항목 중 구조안정성 가중치를 높이고, 조건부 재건축 판정 시 적정성 검토를 의무화한 이후 재건축 불가 판정이 16.5배 증가하였다. 

정부는 준공된 지 30년 이상 된 재건축 연한 기준을 충족하는 노후 공동주택의 정밀안전진단 면제 제도를 추진하고, 구조안전성 비중을 하향 조정하는 방안을 검토하고 있다. 이는 주택 수요에 비해 공급량이 부족한 도심지역에 주택공급을 확대하기 위한 것이다. 

정부는 재건축 정밀안전진단 기준의 합리적 조정, 30년 이상 노후 공동주택 정밀안전진단 면제 추진, 구조안전성 가중치 하향, 설비노후도 및 주거환경 가중치 상향 조정을 검토하고 있다.
안전진단면제 지역으로는 서울지역에서 노후도가 심각하고 집값 상승세가 한풀 꺾인 노원·도봉·강북구부터 적용될 것으로 전망된다. 지난 3월 11일 조수진 등 국민의힘 소속 의원 11명은 ‘도시·주거환경정비법 일부개정법률안’을 발의했다. 재건축 시 안전진단 검사 기준을 완화하는 게 골자다. 

정부는 재건축 안전진단 평가항목 중 구조안전성 비중 하향과 평가 대상에서 배관 노후도 항목을 제외하는 방안을 추진하고 있다. 노후 단지들이 안전진단을 이유로 배관 교체를 꺼리면서 주민 불편이 가중되고 있기 때문이다. 서울시 상수도사업본부는 최근 정부에 주택 내 노후 급수관 교체 관련 재건축 안전진단 기준 개정을 건의했다. 

서울시에서는 2007년부터 시민들이 수돗물을 안심하고 마실 수 있는 환경 조성을 위해 주택 내 노후 급수관 교체 비용을 지원하고 있지만, 재건축 안전진단을 이유로 거부하는 사례가 이어지고 있다. 재건축 추진 장기화로 공중위생이 저해되고 시민 생활의 불편함이 가중되고 있는 실정이다. 

새 정부의 재건축활성화를 위한 핵심 정책 공약이던 재건축 정밀안전진단 완화가 내년으로 미뤄질 전망이다. 정부는 재건축 안전진단 규제 완화를 내년 상반기에 추진하는 것으로 알려졌다. 해당 내용이 담긴 ‘국정과제 이행계획서’ 문건에는 주택 재건축 판정을 위한 안전진단 기준 개정은 2023년 상반기 과제로 명시된 것으로 전해진다. 다만 계획서에는 ‘구체적 추진 일정은 시장 상황, 입법 여건을 종합적으로 고려해 변경 가능하다’고 명시해 재건축 안전진단 완화 시점 역시 확정된 사안은 아닌 것으로 알려졌다. 

재건축 안전진단 규제 완화는 여소야대의 국회를 통과하지 않고도 국토교통부 조례만으로 개정이 가능해 새 정부에서 먼저 시행될 것으로 기대됐다. 국토교통부가 재건축 정밀 안전진단 평가 기준을 강화한 2018년3월 이후 재건축 안전진단을 받은 단지 중 C등급(재건축 불허)을 받는 단지 전수조사에 나서면서 안전진단 완화를 위한 사전 작업에 들어갔다는 분석도 있다.

Ⅷ. 분양가상한제의 합리적 운영

분양가상한제는 아파트 분양가를 택지비, 기본형건축비, 가산비를 합쳐 일정한 수준 이하로 책정하도록 하는 제도다. 분양가상한제는 당초 안정적인 가격으로 주택을 공급하는 목적으로 도입됐지만, 현실과 동떨어진 인위적인 가격통제로 민간 공급을 억누르는 역기능을 초래한 점도 있다. 분양가를 무조건 주변 시세 대비 70~80% 이하로 낮추는 데 중점을 두다보니 불투명한 계산방식과 일방통행 심사 때문에 불만이 많았다.  

시세의 40~60%로 낮게 책정되는 택지비는 공시지가 대비 1.7~1.8배 수준이다. 2021년 6월 분양한 서울 서초구 반포동 '래미안원베일리'의 3.3㎡당 분양가는 5,273만 원이었다. 

국내 분양 역사상 가장 큰 규모의 재건축 단지인 서울 강동구 ‘둔촌주공’ 재건축 사업이 공사 중단 사태를 맞은 것도 분양가 규제 때문이라는 주장이 있다. 둔촌주공재건축조합은 3.3㎡당 일반분양가를 3,500만 원 이상으로 산정해 주택도시보증공사(HUG)에 분양 보증을 신청했으나, HUG는 2,978만 원으로 낮추도록 요구하고 있다.

재건축 사업은 재건축을 통해 생기는 일반분양 물량의 분양가가 높아질수록 기존 조합원들이 내는 부담금이 줄어드는 구조이기 때문에, 조합은 HUG가 제시한 분양 보증 가격을 받아들이지 못하고 있다는 것이다. 정부는 분양가를 구성하는 항목인 토지비용과 건축비, 가산비 산정을 현실화 한다는 입장이다.

박근혜 정부에서 사실상 무용지물이 되었던 민간택지분양가상한제는 문재인 정부 들어 주택시장이 과열되면서, 2017년 11월~2019년 11월 적용기준 상향조정 및 대상지역 지정을 통해 다시 부활되었다. 그러나 시행 3년 만에 분양가상한제는 다시 폐지 논의가 되고 있다.  

Ⅸ. 부동산 조세정책의 변화

그동안 정부에서는 부동산 시장 안정화를 위해 세제를 활용하면서 지나치게 많은 부동산 세금을 부과하였다. 부동산 세제 강화로 무주택자의 주택구매와 유주택자의 주거 상향 이동이 어려워지고 계속 거주하려는 유주택자들의 보유세 부담이 늘어났다. 징벌적 세부감의 전가로 세입자들에게도 피해가 미치고 있다. 

우리나라 GDP 대비 부동산 관련 세금 징수액은 OECD 국가 중에서 최상위권에 속한다. 거래세는 가장 높은 나라 중 하나이며, 보유세 징수액도 최근 급격하게 증가하고 있다. 

새 정부는 부동산 세제와 관련하여, 안정적 주거를 위한 부동산 세제 정상화를 슬로건으로 내걸었다. 그동안 주택시장을 관리하기 위한 목적에서 운용하던 부동산 관련 세부담을 적정한 수준으로 완화한다는 계획이다.

수요와 공급이 조화를 이루는 방식으로 시장을 정상화하고, 단기간 급등한 집값을 잡기 위해 과도한 세금이나 공시지가 등 국민에게 부담을 주는 내용을 완화한다는 것이다. 다만, 세제가 시장에 미치는 파급효과를 감안하여 세제 개편은 질서 있고 신중하게 하기로 했다. 

부동산 세제 전반의 정상화 방안을 추진하고, 부동산세제를 부동산시장 관리 목적이 아닌 조세 원리에 맞게 개편하며, 보유세는 납세자들의 부담능력을 고려하여 부과 수준과 변동폭을 조정한다는 입장이다. 보유세와 거래세 등 부동산세제는 완화라는 방향성을 설정하되 시행 시기와 방법은 시장 상황을 봐가면서 결정할 것으로 보인다.  

현재 부동산, 특히 주택에 대한 공시가격이 지나치게 높게 책정되어 있고, 또한 매년 전반적으로 인상되고 있는 것도 문제다. 공시가격이 높아지면 그에 따라 재산세가 많아지고, 임대가격이 높아지고, 임차인에게 그 부담이 고스란히 전가될 가능성이 있다. 

주택이나 부동산에 대한 공시가격을 자꾸 높일 것이 아니라 거꾸로 낮추는 방안을 검토하고, 특히 공시가격제도에 대한 전반적인 재검토를 함으로써 부동산 소유자 및 주택임차인을 보호하는 방안을 강구할 필요가 있다. 

부동산공시가격 공정시장가액비율 조정을 통해 부동산공시가격을 2020년 수준으로 환원하고, 공시가격 산정 근거와 평가절차를 투명하게 공개하며, 지자체의 공시가격 검증센터를 설치하고, 중앙정부 공시가격 상호검증 시스템을 구축하고, 향후 공시가격을 현실화하는 것이 필요하다. 

최근 몇 년간 부동산 가격의 폭등으로 세금 부담이 높아진 종합부동산세에대해 세제를 개편하고 세부담을 정상화한다는 입장이다. 이를 위해 공시가격과 공정시장가액비율을 조정하고, 1세대 1주택 고령자 등에 대한 납부유예제도를 도입하는 방안을 검토중이다.

1주택자 비조정지역 2주택자 150%에서 50%로 조정하고, 조정지역 2주택자, 3주택자 법인, 300%에서 200%로 세부담 증가율 상한을 인하하고, 1주택 장기보유자에 대해 연령과 관계없이 매각 상속 시점까지 납부이연을 허용하며, 보유주택 호수에 따른 차등 과세를 가액 기준 과세로 전환하는 방안도 검토 중이다.  
 
양도소득세 다주택자에 대한 중과세율 적용을 최대 2년간 한시적으로 배제하고 부동산세제의 종합개편 과정에서 다주택자 중과세정책을 재검토한다는 입장이다. 현재는 다주택자의 양도소득세는 2주택자인 경우 기본세율에 20%를, 3주택 이상의 경우 30%를 더한 세율을 중과하는데, 이를 개편한다는 입장이다. 

또 취득세 1주택자의 원활한 주거 이동을 보장하기 위해 1~3%인 세율을 단일화하거나 세율 적용 구간 단순화하고, 생애최초주택 구매자에 대해 취득세 면제 또는 1% 단일세율 적용을 검토하고, 조정지역 2주택 이상에 대한 누진 과세를 완화한다는 입장이다. 

공정시장가액비율 인하, 취득세 완화, 종합부동산세와 재산세 통합, 양도소득세 중과세율의 2년간 시행 보류 등도 추진할 것이라고 한다. 민주당은 종합부동산세 폐지나 종합부동산세와 재산세의 통합에 대해서는 부정적인 입장을 보이고 있다. 부의 양극화를 초래할 위험성이 있다는 이유에서다. 

취득, 보유, 양도의 전 과정에 걸쳐 매수자와 매도자가 부담해야 할 부동산 세금은 실수요자, 다주택자 모두 큰 폭으로 낮아질 것으로 보인다. 세부담이 완화되면 다주택자의 경우 버티기에 나서고, 매수자는 증가할 것이다. 

서울 등 조정대상지역에서 이사 등 사정으로 일시적으로 2주택자가 된 경우 양도소득세 비과세 요건을 완화하고, 2주택 이상 다주택자가 주택 1채만 남기고 나머지 주택을 모두 처분한 경우 처분 후 1주택을 보유하는 기산일로 수요자 입장에서 좀 더 유리하게 하는 방안도 검토가 필요하다. 

보유세 경감 등 새 정부의 부동산 추진 정책의 영향으로 핵심 지역과 단지에 수요가 몰리는, ‘똘똘한 한 채’ 현상이 더욱 강화될 것으로 보인다. 그동안 집값 급등의 주된 원인을 다주택소유자로 지목하여 대출 규제 및 중과세 등을 함으로써 인기 지역의 고가주택 한 채를 선호하는 현상이 대세로 자리 잡았다. 이번에 규제 완화 움직임이 보이자 이러한 경향이 더욱 뚜렷해질 것으로 예상된다. 

기획재정부는 소득세법시행령 일부개정안을 2022년 5월 10일 입법예고했다. 부동산 세제 정상화와 국민들의 과도한 세 부담을 적정한 수준으로 조정하기 위해서다. 개정안은 1세대1주택 양도세 비과세를 적용받기 위한 2년 보유기간을 계산할 때 다주택자가 1주택을 제외한 모든 주택을 처분해 최종 1주택을 보유하게 된 날부터 재기산하는 규정을 삭제했다. 

또한 종전주택과 신규주택이 모두 조정대상지역에 소재한 일시적 1세대2주택자에 대해 종전주택 양도 시 비과세를 적용받기 위한 양도기한을 신규주택 취득일부터 1년 이내에서 2년 이내로 완화하고, 신규주택으로 세대 전원이 이사 및 전입신고해야 하는 요건을 삭제했다. 다주택자가 보유기간이 2년 이상이고 조정대상지역에 소재하는 주택을 2023년 5월 9일까지 양도하는 경우 양도세 중과를 배제한다.

Ⅹ. 실수요자 대출 규제 완화

주택담보대출비율이라 함은, 은행들이 주택을 담보로 대출해줄 때 적용하는 담보가치 대비 최대 대출가능한도를 말한다. 예컨대, 집을 담보로 은행에서 돈을 빌릴 때 집의 자산가치를 얼마로 보는가의 비율을 말하며, 보통 기준시가가 아닌 시가의 일정 비율로 정한다. 주택담보대출비율이 60%라면 시가 2억 원짜리 아파트의 경우 최대 1억2천만 원까지만 대출해주는 식이다. 

그러나 실제로 은행에서 대출을 받을 수 있는 돈을 이보다 더 적은 것이 일반적이다. 나중에 채무자가 돈을 갚지 않아 담보로 잡은 주택을 경매처분하는 경우를 예상해서 소액임차보증금 등을 뺀 나머지 금액을 대출해주는 것이다. 

주택을 제대로 공급하기 위해서는 주택 마련을 위한 돈줄 규제를 풀어야 한다. 현재 LTV 규제는 주택 수요가 몰리는 투기지역 및 투기과열지구의 경우 9억 원 이하 주택은 40%, 9억 원 초과는 20% 수준이다. 

기본적으로 현재 수준의 LTV 규제는 상당히 과도한 편이다. 따라서 LTV 규제는 시장 상황을 봐가면서 대응 수위를 조절할 필요가 있다. 총부채원리금상환비율인 DSR 규제를 유지할 필요성은 있으나, 젊은 세대나 미래 소득이 있는 사람들의 어려움이 충분히 반영되지 않고 경직된 상태로 운영되는 상황이다.

총부채원리금상환비율(DSR)이라 함은, 대출을 받으려는 사람의 소득 대비 전체 금융부채의 원리금 상환액 비율을 말하는 것으로, 연간 총부채 원리금 상환액을 연간 소득으로 나누어 산출한다. DSR는 모든 신용대출 원리금을 포함한 총 대출 상환액이 연간 소득액에서 차지하는 비중으로, 대출 상환 능력을 심사하기 위하여 금융위원회가 2016년 마련한 대출심사지표이다. 주택담보대출 이외에 금융권에서의 대출 정보를 합산하여 계산한다. 

총부채상환비율(DTI)은 소득 대비 주택담보대출 원리금에 신용대출 등 다른 대출의 이자를 더한 금융부채로 대출한도를 계산하는 반면, DSR은 주택담보대출의 원리금뿐만 아니라 신용대출, 자동차 할부, 학자금 대출, 카드론 등 모든 대출의 원금과 이자를 모두 더한 원리금 상환액으로 대출 상환 능력을 심사하기 때문에 더 엄격하다. DSR을 도입하면 연소득은 그대로인 상태에서 금융부채가 커지기 때문에 대출한도가 대폭 축소된다. 
 
정부는 대출의 경우 총부채원리금상환비율(DSR)은 유지하면서, 주택담보대출비율(LTV)을 완화하는 방안을 검토하고 있다. 생애 최초 주택 구매자에 한해 최대 80%까지 주택담보대출비율을 완화하고, 지역에 관계없이 나머지에 대해서도 70%로 완화한다는 입장이다. 다주택자의 경우에는 LTV를 30~40% 수준에서 차등 적용할 것으로 보인다. 

LTV 규제가 완화되면 신혼부부를 위주로 내 집 마련을 위한 수요가 증가할 것이다. 그 외에도 신혼부부에게 4억 원 한도에서 3년 동안(자녀 출산 시 5년), 생애 최초 주택 구입자의 경우 3억 원 한도에서 3년 동안 저금리로 내 집 마련 자금을 대출해준다는 입장이다.  

Ⅺ. 임대차 3법 전면 개정

임대차 3법이라 함은, 전월세 신고제, 전월세 상한제, 계약갱신청구권 등을 핵심으로 하는 주택임대차보호법 개정안과 부동산거래신고 등에 관한 법률 개정안을 말한다. 계약갱신청구권은 세입자에게 1회의 계약갱신요구권을 보장해 기존의 2년에서 4년(2년+2년)으로 계약 연장을 보장받을 수 있도록 하되, 주택에 집주인이나 직계존속 비속이 실거주할 경우 등에는 계약 갱신 청구를 거부할 수 있도록 한 것이다. 

전월세 상한제는 임대료 상승폭을 직전 계약 임대료의 5% 내로 하되, 지방자치단체가 조례로 상한을 정할 수 있도록 하였다. 이러한 계약갱신청구권과 전월세 상한제는 법 개정 이전에 체결된 기존의 임대차계약에도 소급 적용된다.

전월세 거래 등 주택 임대차계약 시 임대차 계약 당사자가 30일 이내에 주택 소재지관청에 임대차 보증금 등 임대차계약 정보를 신고하도록 했다. 만약 당사자 중 일방이 신고를 거부하면 단독으로 신고할 수 있도록 했으며, 임대차 신고가 이루어지면 확정일자를 부여한 것으로 간주된다. 
 
2020년 7월 시행된 임대차 3법은 임차인의 지위를 보호하기 위한 취지에서 출발하였다. 그러나 임대차시장에서는 주택 소유자들이 전셋값을 올리고, 전세에서 부분 월세로 바꿈에 따라, 처음 예상과는 달리 전월세 가격의 급등과 전세매물 감소 등 임차인에게 불리한 상황을 초래하게 되었다. 또한 다주택자에 대한 종부세가 대폭 인상되자 세금 인상분이 전월세에 전가되어 임차 가구의 임차료 부담이 상승하였다. 

임대차 3법 시행 여파로 서울 아파트 전셋값도 2년 새 37% 올랐다. 2022년 3월 서울 아파트 평균 전셋값은 6억3,294만 원으로 2년 전(4억6,070만 원) 대비 37.6% 신장했다.

임대차 3법 개정은 주택임대시장의 작동원리를 충분히 고려하지 않고 다주택자들에 대한 과도한 중과세를 함으로써 임차 가구의 주거안정을 악화시켰다는 비판이 있다. 정부는 임대차법을 전면적으로 재검토하고, 임대차 3법을 개정하여 보완 장치를 마련함으로써 왜곡된 임대차시장을 바로 잡고, 임차인의 권익을 보호하는 방안을 강구 중이다. 

일부에서는 임대차 3법을 완전히 폐지하자는 주장도 있으나, 이미 법으로써 시행하고 있는 제도를 한꺼번에 돌려버리면 예상하지 못한 혼란이 있을 수 있기 때문에 시장 상황을 보면서 보완책을 마련하는 것이 바람직하다고 생각한다.  

등록임대사업자 지원제도 재정비, 시장 여건을 고려하여 매입임대용 소형 아파트 신규 등록을 허용하고, 종부세 합산과세 배제, 양도소득세 중과세 배제 등 세제 혜택 부여, 임차료 인상률을 임대차법이 정한 인상률 상한 이하로 제한하여 임차인의 임차료 부담을 완화한다는 방침이다.
공공임대주택은 입주자가 주거취약계층으로 제한되면서 입주자에 대한 차별문제가 발생하고, 입주자의 주거 이동이 원활하지 못한 문제가 존재한다. 모든 임차 가구에 공공임대주택을 제공할 수 없으므로, 공공임대주택과 함게 민간임대주택의 공급 활성화가 필요하다. 

세제 및 금융지원 강화로 장기 민간임대주택 시장 활성화, 공공택지에서 민간에 배정된 택지 물량의 일부를 민간임대주택으로 배정, 10년 이상 장기임대주택 양도소득세의 장기보유공제율을 현행 70%에서 80%로 상향, 임대주택 사업자 지원정책 중단 방지를 위한 제도적 장치 마련이 필요하다.

Ⅻ. 글을 맺으며

주택시장을 안정시키는 것은 어느 정부에 있어서나 최우선과제이다. 현재 우리나라 주택시장은 너무 불안정하고, 일반 서민들이 완전한 절망에 빠져있을 정도로 집값이 너무 올랐고, 전셋값도 천정부지로 올라있다. 

정부에서는 주택시장을 안정화시키겠다는 의지를 강력하게 천명하고 나섰다. 우선 주택공급을 획기적으로 늘리고, 도심지 주택수요에 부응하기 위하여 재개발 재건축에 대한 규제를 완화하여, 지금까지 묶어놓았던 재건축사업을 활성화시키겠다고 한다. 그러나 성급한 재건축 규제 완화는 자칫 잘못하면 서울을 비롯한 수도권의 아파트가격을 올릴 요인이 될 수 있다. 때문에 신중한 판단과 속도 조절이 필요하다.

부동산정책은 주택의 공급, 부동산세제 조정, 주택 수요대출 규제 등을 망라한 종합대책이어야 한다. 우선 정부는 주택을 공급하는 것에 최우선 중점을 두고, 보충적으로 재건축을 활성화시키는 방안을 채택해야 한다.

 

 

 

 

 

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지 검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표 변호사로 근무하고 있다. 2018년부터 법학전문대학원평가위 원회 위원장으로 활동하고 있다.

 

 

 

 

cdlaw@hanmail.net