산지훼손과 원상회복을 둘러싼 법적 문제 2026.9

Legal Issues
Surrounding Damaged Mountainous Districts and Restoration

 

Ⅰ. 글의 첫머리에
우리나라는 국토의 약 63%가 산지로 이루어져 있으며, 산지는 국토환경의 보전뿐만 아니라 수자원 확보, 재해 예방, 생태계 유지 및 국민의 삶의 질 향상에 중요한 공익적 기능을 수행하고 있다. 그러나 도시의 팽창과 산업시설, 주택 및 관광시설의 개발이 지속되면서 산지의 이용 수요는 꾸준히 증가하고 있으며, 이에 따른 불법 산지훼손도 계속 발생하고 있다. 

특히 건축물의 신축이나 증축 과정에서 허가 범위를 벗어난 절·성토, 불법 형질변경, 무단 진입로 개설, 토석의 무단 채취 등이 빈번하게 이루어지고 있으며, 이러한 행위는 산사태1)와 토사유출, 수질오염, 생태계 훼손 등 다양한 환경문제를 야기하고 있다. 

산지관리법은 산지의 합리적인 이용과 지속가능한 보전을 목적으로 산지전용허가, 산지일시사용허가, 복구명령 등의 제도를 마련하고 있다.2) 특히 불법 산지훼손에 대한 원상회복제도는 훼손된 산지를 가능한 한 원래의 상태로 복원하여 공익적 기능을 회복시키기 위한 핵심적인 행정수단이다. 

복구명령은 단순한 행정처분에 그치는 것이 아니라 산림환경을 복원하기 위한 적극적인 행정의무의 실현이라는 점에서 중요한 의미를 가진다. 또한 이를 이행하지 않을 경우 대집행, 형사처벌 등 다양한 법적 제재가 뒤따를 수 있다.

건축사는 산지개발과 관련된 설계 및 감리 업무를 수행하는 과정에서 산지관리법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다), 건축법 등 다양한 법령을 종합적으로 검토하여야 하며, 허가 조건을 정확히 반영한 설계를 수행할 책임을 부담한다. 따라서 산지훼손의 법적 개념과 원상회복의 범위, 행정청의 명령권, 실무상 쟁점 및 최근 판례를 정확히 이해하는 것은 건축실무에서 매우 중요한 과제이다. 

여기에서는 산지훼손의 개념과 유형을 살펴보고, 복구명령의 법적 성격과 절차, 원상회복의 범위와 기준, 주요 판례와 실무상 유의사항을 종합적으로 검토함으로써 건축사가 산지 관련 업무를 수행하는 과정에서 발생할 수 있는 법적 위험을 예방하고 적법한 개발과 환경보전을 조화롭게 실현하기 위한 방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 산지관리법의 기본 원칙
산지관리법은 산지의 보전과 이용을 조화롭게 실현하기 위한 기본법적 성격을 가진다. 산지는 국가의 중요한 환경자산인 동시에 국민경제 발전을 위한 개발자원이라는 이중적 성격을 가지고 있다. 따라서 산지에 관한 법정책은 어느 한쪽의 가치만을 우선할 수 없으며 양자의 조화를 전제로 이루어질 수밖에 없다.

산지관리법은 산지의 합리적인 보전과 이용을 통하여 산림의 공익기능을 증진하고 국민경제의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 하고 있다. 이는 산지관리법이 단순한 환경보전법이 아니라 국토이용법으로서의 성격도 함께 가지고 있음을 의미한다.

특히 현대사회에서는 기후변화와 환경위기가 중요한 사회문제로 대두되고 있다. 산림은 탄소흡수원으로서 국가 탄소중립정책의 핵심 수단이 되고 있으며, 산지는 홍수와 산사태를 예방하는 자연적 방재시설의 역할도 수행하고 있다.

최근 도시의 확장과 전원주택, 물류시설, 관광시설, 공장 및 각종 개발사업이 증가하면서 산지를 이용한 건축행위도 크게 늘어나고 있다. 그러나 일부 개발사업에서는 산지전용허가를 받지 않거나 허가 범위를 벗어나 절토·성토를 실시하고, 배수시설이나 사면안정시설을 적절히 설치하지 않아 산림 훼손과 산사태 위험을 초래하는 사례가 지속적으로 발생하고 있다.3)

산지관리법은 이러한 문제를 예방하기 위하여 산지전용허가제도와 함께 복구명령, 공사중지명령, 행정대집행, 형사처벌 등 다양한 제재수단을 두고 있다. 특히 복구명령은 훼손된 산지를 가능한 한 원래 상태에 가깝게 복원하도록 하는 대표적인 행정처분으로서 산지관리제도의 핵심적 기능을 담당한다.

그러나 산지의 공익적 가치4)가 강조된다고 하여 모든 개발을 부정할 수는 없다. 국가경제의 발전과 국민의 주거생활 향상을 위하여 일정 범위 내에서 산지의 개발은 필요하다. 결국 산지관리법은 개발과 보전이라는 두 가지 가치를 균형 있게 실현하는 데 그 본질적 의미가 있다.5)
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률은 산림을 체계적으로 조성하고 효율적으로 관리하여 국토의 환경보전, 목재자원의 안정적 공급, 산림의 공익적 기능 증진 및 국민의 삶의 질 향상에 기여하는 것을 목적으로 제정된 법률이다.

이 법은 우선 산림자원의 조성과 육성에 관한 사항을 규정하고 있다. 국가와 지방자치단체는 산림자원의 증진을 위한 기본계획과 시행계획을 수립하고, 조림사업과 숲가꾸기사업을 추진할 수 있다. 또한 산림의 지속가능한 이용과 경영을 강조하고 있다.6)

Ⅲ. 산지의 종류
산지관리법은 입목과 죽이 집단적으로 생육하는 토지뿐 아니라 일시적으로 입목이 제거된 토지까지 산지로 규정하고 있다. 따라서 벌채가 이루어진 지역이나 산불로 인하여 산림이 소실된 지역 역시 원칙적으로 산지에 해당한다. 이는 산림이 일시적으로 훼손되었다고 하여 산지의 법적 성격까지 상실하는 것은 아니라는 점을 의미한다.

산지는 산지관리법에 따라 보전산지와 준보전산지로 구분되는데, 보전산지(保全山地)는 자연환경과 생태계를 보전하는 데 중점을 둔 지역이다. 보전산지는 산림의 공익적 기능을 보호하기 위하여 개발행위를 엄격하게 제한하는 산지를 말한다.

보전산지는 다시 임업용산지와 공익용산지로 나뉜다. 임업용산지는 지속가능한 산림경영과 임산물 생산을 위한 산지이고, 공익용산지는 수원함양, 자연생태계 보전, 재해방지, 경관보호 등 공익적 기능을 수행하는 산지이다.

 

보전산지에서는 건축물의 신축이나 토지형질변경 등 개발행위가 원칙적으로 제한되며, 공익상 필요하거나 법령에서 허용하는 경우에만 예외적으로 산지전용허가 또는 협의를 받을 수 있다.7)

준보전산지(準保全山地)는 보전산지와 달리 산지의 이용과 개발을 일정 범위 내에서 허용하는 산지를 말한다. 이는 산림의 보전도 중요하지만 지역경제 활성화와 국토의 효율적 이용이라는 측면도 함께 고려하기 위한 제도이다.

준보전산지에서는 법령이 정한 기준과 절차에 따라 산지전용허가를 받으면 공장, 주택, 관광시설, 도로 등 다양한 개발사업이 가능하다. 다만 모든 개발이 자유로운 것은 아니며, 산사태 위험, 환경영향, 재해예방, 경관보전, 배수시설 확보 등 여러 심사기준을 충족하여야 한다.

또한 허가를 받은 경우에도 산지복구비 예치, 복구설계 승인, 공사 완료 후 복구의무를 이행해야 하며, 허가조건을 위반하거나 불법으로 산지를 훼손하면 원상복구명령, 형사처벌 등의 제재를 받을 수 있다. 준보전산지는 개발과 보전의 균형을 추구하는 제도로서, 국토의 합리적인 이용과 지속가능한 산림관리를 동시에 실현하는 중요한 역할을 담당하고 있다.

Ⅳ. 산지전용허가의 판단기준과 심사체계
산지전용허가제도란 산지를 다른 용도로 사용하기 위하여 산림을 훼손하거나 형질을 변경하려는 경우, 사전에 행정청의 허가를 받도록 한 제도를 말한다. 이는 무분별한 산지개발을 방지하고 국토환경과 산림자원을 보전하기 위하여 마련된 제도이다.

산지는 임업의 생산성을 높이고 재해방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며, 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다(산지관리법 제3조).

산지관리법 제18조 제1항은 산지전용허가기준으로 ① 인근 산림의 경영 · 관리에 큰 지장을 주지 아니할 것(제2호), ② 토사의 유출 · 붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것(제5호), ③ 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것(제6호), ④ 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 산지경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것(제8호) 등을 들면서 ‘산지전용허가는 그 신청내용이 위 기준에 맞는 경우에만 하여야 한다’라고 규정하고 있다.

산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다.8) 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 토석 채취면적이 10만 제곱미터 미만인 경우 시장 등의 허가를 받아야 한다.

산지전용허가권자는 산림청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장 등이며, 신청인은 사업계획서, 산지전용계획도, 재해방지계획 등 관련 서류를 제출하여 허가를 신청한다. 허가권자는 현지조사를 실시하고 법령상 허가기준 충족 여부를 심사한 후 허가 여부를 결정한다.

산지전용허가는 일정한 기준을 충족하는 경우에만 가능하다. 첫째, 산지전용제한지역이나 보전산지의 행위제한에 위반되지 않아야 한다. 둘째, 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 않아야 한다. 셋째, 우량한 산림이 과도하게 훼손되지 않아야 한다. 넷째, 희귀 동식물의 서식이나 자연생태계 보전에 중대한 장애를 초래하지 않아야 한다. 다섯째, 토사유출이나 산사태 등 재해 발생 위험이 없어야 한다. 여섯째, 수원 함양 및 수질보전 기능을 현저하게 해치지 않아야 한다. 일곱째, 보호가치가 높은 산림에 해당하지 않아야 한다.

산지전용허가를 받은 자는 대체산림자원조성비를 납부해야 하는 경우가 많다. 이는 산지가 전용됨에 따라 감소하는 산림자원을 다른 지역에서 조성하기 위한 비용이다. 또한 사업이 종료된 후에는 복구의무를 부담하며, 필요한 경우 복구비를 예치해야 한다. 이러한 제도는 산지 훼손에 따른 환경적 손실을 최소화하기 위한 장치이다.

허가를 받은 후에도 허가조건을 위반하거나 허가 없이 사업계획을 변경하는 경우에는 허가취소, 사업중지, 시설물 철거, 원상복구 명령 등의 행정처분을 받을 수 있다. 특히 거짓이나 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에는 허가가 취소될 수 있으며, 경우에 따라 형사처벌도 가능하다.

산지전용허가는 산지를 다른 용도로 사용하기 위하여 산림을 훼손하거나 형질을 변경하는 행위를 허용하는 행정처분이다. 산지는 단순한 토지가 아니라 수자원 함양, 자연재해 방지, 생태계 보전, 탄소흡수, 경관 형성 등 다양한 공익적 기능을 수행하는 중요한 자연자원이므로, 산지전용허가는 일반적인 개발행위허가보다 훨씬 엄격한 기준에 따라 심사된다.9)

산지전용허가의 기본원칙은 개발보다 보전을 우선하면서도 공익상 또는 경제적 필요가 인정되는 경우에 한하여 예외적으로 산지 이용을 허용하는 데 있다. 산지관리법은 산지의 무분별한 훼손을 방지하고 지속가능한 이용을 도모하기 위하여 다양한 허가기준을 규정하고 있다.

첫째, 산지의 입지적 적정성이 중요한 판단기준이 된다. 전용 대상 산지가 보전가치가 높은 지역인지 여부가 우선 검토된다. 산림유전자원보호구역, 백두대간보호지역, 자연공원구역, 생태·경관보전지역 등 특별히 보호가 필요한 지역은 원칙적으로 전용이 제한된다.

 

둘째, 사업의 필요성과 공익성이 심사대상이 된다. 신청된 사업이 국가 또는 지역사회에 필요한 사업인지, 공공성을 갖추고 있는지 여부가 검토된다. 도로, 철도, 학교, 병원, 공공시설 등 공익사업은 상대적으로 허가 가능성이 높다. 반면 단순한 사익 추구 목적의 개발사업은 보다 엄격한 심사를 받게 된다.

셋째, 재해발생 위험성이 중요한 심사기준이다. 산지전용으로 인해 산사태, 토석붕괴, 토사유출, 침수 등의 위험이 발생할 우려가 있는 경우 허가가 제한될 수 있다. 최근 기후변화로 집중호우가 증가함에 따라 재해안전성 검토의 중요성은 더욱 커지고 있다.

넷째, 환경적 영향이 심사된다. 산지전용으로 인하여 생태계가 훼손되거나 희귀 동식물의 서식환경이 파괴되는 경우 허가가 제한될 수 있다. 또한 수질오염, 대기오염, 소음 발생 등 주변 환경에 미치는 영향도 검토 대상이 된다. 다섯째, 산림경영과의 조화 여부도 판단기준이 된다. 전용행위가 인접 산림의 경영·관리 또는 임업생산 활동에 중대한 지장을 초래하는 경우 허가가 어려울 수 있다.

Ⅴ. 산지전용허가신청반려처분취소소송
행정처분에 대한 취소소송은 그 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는바(행정소송법 제12조), 원칙적으로 불이익처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 원고적격이 인정되고(대법원 2020. 4. 9. 선고 2015다34444 판결 등 참조), 수익적 처분의 발급을 거부하는 처분도 불이익처분에 해당한다.

이 사건에서 원고는 산지전용허가를 신청하였으나 이를 반려 · 거부하는 이 사건 처분을 받았는바, 특별한 사정이 없는 한 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다 할 것이다(서울고등법원 2024. 7. 25. 선고 2023누44483 판결).

산지전용허가의 심사체계는 여러 단계에 걸쳐 이루어진다. 먼저 신청인은 사업계획서, 위치도, 지적도, 산지전용계획도, 재해방지계획서 등 관련 서류를 작성하여 허가권자에게 제출한다. 허가권자는 제출된 서류의 적법성과 완전성을 검토한 후 현장조사를 실시한다.10)

특히 일정 규모 이상의 사업은 산지관리위원회 또는 관계 전문가의 자문을 거치기도 한다. 이 과정에서 사업의 타당성, 환경성, 안전성, 복구 가능성 등에 대한 종합적인 검토가 이루어진다. 또한 개발행위허가, 환경영향평가, 농지전용허가, 문화재 협의 등 다른 인허가와의 연계성도 함께 심사된다.

심사 결과 허가기준을 충족하는 경우 허가가 이루어지며, 필요한 경우 재해방지시설 설치, 배수시설 확보, 비탈면 보호공사 시행, 복구계획 수립 등 다양한 조건이 부과될 수 있다. 반대로 법령상 기준을 충족하지 못하거나 공익상 중대한 문제가 있다고 판단되는 경우에는 허가가 거부된다.

산지전용허가 심사에서 최근 가장 중요하게 고려되는 요소는 환경성과 안전성이다. 과거에는 개발 필요성이 상대적으로 강조되었으나, 현재는 지속가능한 국토이용과 환경보전이 중시되면서 산림생태계 보전과 재해예방에 대한 심사가 더욱 강화되고 있다.

산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 함을 산지관리의 기본원칙으로 하여, 산지전용은 일반적으로 이를 금지하되 다만 산지관리의 목적에 위배되지 아니하는 일정한 경우에 한하여 예외적으로 허가에 의하여 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이러한 산지전용허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위에 해당한다.

재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 판단 기준은 사실오인과 비례 · 평등의 원칙 위반 여부 등이 된다. 이러한 재량권 일탈 · 남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장 · 증명책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조).

Ⅵ. 산지일시사용허가제도의 기능
산지일시사용허가제도는 산지를 영구적으로 전용하는 것이 아니라 일정 기간 동안만 한시적으로 사용한 후 원상복구를 전제로 산지를 이용할 수 있도록 하는 제도이다. 이는 산지관리법에 규정된 제도로서, 산림의 보전과 토지이용의 효율성이라는 두 가지 목표를 조화롭게 달성하기 위해 마련되었다.

산지전용허가가 산지의 지목이나 이용 형태를 영구적으로 변경하는 것을 전제로 하는 데 반하여, 산지일시사용허가는 사용 목적이 종료되면 산지를 다시 본래의 상태로 복구하는 것을 전제로 한다는 점에서 근본적인 차이가 있다.

우리나라 국토의 상당 부분은 산지로 이루어져 있다. 따라서 도로, 철도, 송전선로, 광물채굴, 건설공사, 지질조사, 임시야적장 설치 등 각종 공익사업이나 경제활동 과정에서 일정 기간 산지를 사용할 필요가 자주 발생한다. 그러나 이러한 모든 행위에 대해 산지전용허가를 요구할 경우 불필요한 규제가 발생하고 산림자원의 효율적 활용이 어렵게 된다. 이에 따라 일정 기간 사용 후 복구가 가능한 경우에는 산지일시사용허가를 통해 산지 이용을 허용하고 있다.

산지일시사용허가제도의 가장 중요한 기능은 산림보전과 개발수요의 균형을 유지하는 데 있다. 현대 사회에서는 국가기반시설 확충과 산업활동을 위해 산지 이용이 불가피한 경우가 많다. 그러나 산지는 개발만을 강조할 경우 산림훼손이 심각해질 수 있고, 반대로 보전만을 강조할 경우 국가경제와 지역발전에 장애가 될 수 있다.11)

산지일시사용허가제도는 산림의 지속가능한 이용을 가능하게 한다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 예를 들어 도로공사 과정에서 공사용 진입로를 설치하거나 건설자재를 임시로 적치하기 위해 산지를 사용하는 경우가 있다. 이러한 시설은 공사가 완료되면 더 이상 필요하지 않다. 이때 산지전용허가를 받아 영구적으로 산지를 훼손하는 것보다 일정 기간 사용 후 복구하도록 하는 것이 훨씬 합리적이다. 이를 통해 산림자원의 손실을 최소화하면서도 필요한 개발사업을 추진할 수 있다.

산지일시사용허가제도는 재해예방 측면에서도 중요한 기능을 수행한다. 허가권자는 산지일시사용허가를 심사할 때 산사태 발생 가능성, 토사유출 위험성, 수질오염 우려, 주변 생태계 영향 등을 종합적으로 검토한다. 따라서 무분별한 산지 이용을 사전에 차단하고 자연재해 발생 가능성을 감소시키는 효과를 가진다. 특히 최근 기후변화로 인한 집중호우와 산사태 위험이 증가하고 있는 상황에서 이러한 기능은 더욱 중요하게 평가되고 있다.

환경보전 측면에서도 산지일시사용허가제도는 큰 의미를 가진다. 허가를 받은 자는 사용기간이 종료되면 원상복구 의무를 부담한다. 필요에 따라 복구비를 예치하도록 하여 복구의 실효성을 확보하고 있으며, 복구가 이루어지지 않을 경우 행정청이 대집행 등을 통해 복구를 강제할 수 있다. 이러한 제도적 장치는 산림 훼손을 최소화하고 자연환경을 보전하는 데 중요한 역할을 한다.

산지일시사용허가제도는 재산권 보장이라는 측면에서도 의의를 가진다. 산지 소유자는 자신의 토지를 일정 기간 활용하여 경제적 가치를 창출할 수 있으며, 국가와 지방자치단체도 공익사업 추진에 필요한 공간을 확보할 수 있다.

산지 이용을 전면적으로 제한하지 않으면서도 환경보전이라는 공익적 목적을 동시에 달성할 수 있는 제도적 장치인 것이다. 실무적으로는 태양광발전시설, 송전선로 설치, 지질조사, 토석채취 관련 시설, 건설공사 현장의 임시시설 설치 등 다양한 분야에서 산지일시사용허가제도가 활용되고 있다.12)

Ⅶ. 건축허가와 산지전용허가의 관계
건축물을 신축하기 위하여 산지를 개발하는 경우에는 건축법에 따른 건축허가와 산지관리법에 따른 산지전용허가가 동시에 문제 된다. 건축허가는 건축행위 자체를 규율하는 제도이고, 산지전용허가는 산지의 형질변경과 이용을 규율하는 제도이므로 양자는 서로 다른 목적과 기능을 가진다. 따라서 산지에 건축물을 건축하려는 경우에는 원칙적으로 건축허가와 산지전용허가를 모두 받아야 하며, 어느 하나만으로는 적법한 개발행위를 할 수 없다.

건축허가는 건축물의 구조·안전·위생·미관·용도 등을 심사하여 건축행위를 허용하는 행정처분이다. 반면 산지전용허가는 산림의 보전과 지속가능한 이용이라는 관점에서 산지 훼손의 적정성을 심사하는 행정처분이다. 따라서 건축허가가 건축물 자체에 대한 심사라면, 산지전용허가는 건축행위가 이루어질 토지인 산지에 대한 심사라고 할 수 있다.

건축법 및 국토계획법은 일정한 경우 산지전용허가와 다른 인허가 절차를 효율적으로 처리하기 위하여 인허가 의제제도를 두고 있다. 즉 건축허가권자가 건축허가를 처리하는 과정에서 관계 행정기관과 협의를 거쳐 산지전용허가에 관한 사항을 함께 심사하도록 함으로써 별도의 허가절차를 반복하지 않도록 하고 있다.

인허가 의제제도는 행정절차의 간소화와 민원인의 편의를 위한 것이다. 사업자는 여러 기관을 개별적으로 방문하여 허가를 받을 필요가 없고, 행정기관 역시 중복 심사를 줄일 수 있다. 그러나 의제제도가 있다고 하여 산지전용허가에 관한 실질적 심사가 생략되는 것은 아니다. 산지전용허가에 필요한 모든 법적 요건은 그대로 심사된다. 또한, 비도시지역 보전산지에서는 건축허가로 산지전용허가가 의제되지 않는다.

건축허가와 산지전용허가의 관계에서 가장 중요한 쟁점은 허가 순서와 심사 범위이다. 일반적으로 산지에 건축물을 건축하는 경우 건축허가 신청 단계에서 산지전용 여부가 함께 검토된다. 이 과정에서 허가권자는 해당 산지가 보전산지인지 준보전산지인지, 산지전용제한지역에 해당하는지, 산사태 위험은 없는지, 환경훼손 우려는 없는지 등을 종합적으로 심사한다.

주의해야 할 사항은 건축계획 이전에 산지전용 가능성을 먼저 검토해야 한다는 점이다. 건축설계를 완료한 후 산지전용허가가 불가능하다는 사실이 확인되면 설계비와 사업비가 낭비될 수 있기 때문이다. 따라서 사업 초기 단계에서 산지관리법상 규제 여부를 우선 검토하는 것이 매우 중요하다. 산지전용허가를 받더라도 개발행위허가, 환경영향평가, 농지전용허가, 하천점용허가, 도로연결허가 등 다른 인허가가 필요한 경우가 많다.13)

건축허가와 산지전용허가의 관계에서 빈번하게 발생하는 분쟁은 허가 거부처분과 관련된다. 사업자가 건축허가를 기대하고 토지를 매입하였음에도 산지전용허가가 거부되는 경우가 있다. 이때 사업자는 거부처분의 위법성을 주장하며 행정심판이나 행정소송을 제기하기도 한다. 그러나 법원은 일반적으로 산림보전의 공익성을 중시하여 허가권자의 재량을 폭넓게 인정하는 경향을 보이고 있다.

또한 산지전용허가를 받은 이후에도 허가조건을 위반하거나 사업계획을 무단으로 변경하는 경우에는 허가취소나 원상복구명령이 내려질 수 있다. 이러한 경우 건축허가 자체가 유효하더라도 실제 건축공사를 계속할 수 없게 되는 문제가 발생할 수 있다.

국토계획법상 보전녹지지역에 있으면서 산지관리법상 공익용산지에 해당하는 사유림에 관하여 토지 형질변경을 내용으로 한 개발행위허가 신청을 받은 관할관청은 그 신청이 국토계획법 제58조 제1항에 정한 개발행위허가 심사기준과 함께 산지관리법에 정한 산지전용허가 심사기준에도 부합하는지를 검토하여 허가 여부를 판단할 수 있다.

그 결과 관할관청이 그 신청을 허가하면 이는 국토계획법 제56조 제1항 제2호에 따른 개발행위허가와 산지관리법 제14조 제1항에 따른 산지전용허가로서의 성질을 모두 가지게 되나, 이와 달리 그 신청을 불허가 또는 거부하면 여기에는 산지관리법 제14조 제1항에 따른 산지전용허가를 불허가 또는 거부한다는 내용도 포함되어 있다고 봄이 상당하다(인천지방법원 2021. 1. 14. 선고 2019구합53673 판결).

산지관리법과 국토계획법은 산지전용허가와 개발행위허가의 개별적 신청 가능성을 인정하고 있으므로, 원고는 산지전용허가만을 우선적으로 받는 방법과 개발행위허가 신청 시 산지전용허가의 의제를 받는 방법 중 한 가지를 선택할 수 있고, 산지전용허가를 반드시 개발행위허가에 대한 의제로서 받아야 하는 것은 아니다(서울행정법원 2023. 4. 28. 선고 2021구합76637 판결).

Ⅷ. 산지관리법 위반행위
우리나라 국토의 상당 부분이 산지로 이루어져 있는 만큼, 산지의 무분별한 개발과 훼손은 산사태, 토사유출, 수질오염, 생태계 파괴 등 심각한 사회적 문제를 초래할 수 있다. 산지관리법은 산지전용허가, 산지일시사용허가, 복구의무 등 각종 규제를 두고 있으며, 이를 위반하는 경우에는 다양한 행정제재와 형사처벌을 부과하고 있다.

산지관리법 위반에 대한 행정제재는 단순한 처벌이 아니라 산림환경의 보전과 훼손된 산지의 회복을 목적으로 하는 행정적 통제수단이라는 점에서 중요한 의미를 가진다. 산지관리법 위반행위 가운데 가장 대표적인 것은 무단 산지전용이다. 허가를 받았더라도 허가받은 면적을 초과하여 개발하거나 허가받은 목적과 다른 용도로 사용하는 경우 역시 위법행위에 해당한다.14)

산지일시사용허가와 관련된 위반행위도 빈번하게 발생한다. 일시사용허가는 일정 기간 사용 후 복구를 전제로 허용되는 제도인데, 허가기간이 종료되었음에도 복구를 하지 않거나 허가받지 않은 시설을 추가로 설치하는 경우가 있다. 이러한 경우 행정청은 복구명령과 함께 각종 제재조치를 취할 수 있다.

산지관리법상 가장 기본적인 행정제재는 복구명령이다. 원상복구명령은 위법하게 훼손된 산지를 원래 상태로 회복하도록 명하는 처분이다. 복구명령을 받은 자가 이를 이행하지 않을 경우 행정청은 행정대집행을 실시할 수 있다.15)

 

또 다른 중요한 행정제재는 허가취소 및 사업중지명령이다. 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받은 자가 허가조건을 위반하거나 거짓 또는 부정한 방법으로 허가를 받은 경우 행정청은 허가를 취소할 수 있다. 또한 위법행위가 진행 중인 경우에는 공사중지명령이나 사업중지명령을 내려 추가적인 훼손을 방지할 수 있다. 이는 위법상태가 확대되는 것을 막기 위한 예방적 제재라고 할 수 있다.

한편 산지훼손 행위는 산지관리법 외에 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따른 제재를 받을 수도 있다. 산지는 개발제한구역과 중첩되는 경우가 적지 않은데, 개발제한구역에서 허가를 받지 않거나 허가 내용에 위반하여 토지의 형질변경, 공작물의 설치, 죽목 벌채 등을 한 경우 행정청은 시정명령을 하고 이를 이행하지 않으면 이행강제금을 부과한다. 이행강제금은 처벌이 아니라 의무이행을 강제하기 위한 행정상 압박수단이다. 따라서 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 1년에 2회의 범위에서 의무자가 시정을 완료할 때까지 계속 부과될 수 있다는 특징을 가진다.

행정청은 필요에 따라 토지사용 제한이나 시설물 철거명령을 내릴 수도 있다. 불법시설물이 설치된 경우에는 그 시설물의 철거를 명할 수 있으며, 허가 없이 설치된 건축물이나 공작물에 대해서는 관련 법령에 따른 추가적인 행정조치도 병행될 수 있다.

산지관리법 위반은 행정제재뿐만 아니라 형사책임도 수반한다. 무단 산지전용, 거짓 또는 부정한 방법에 의한 허가취득, 복구명령 불이행 등의 경우에는 벌금형이나 징역형이 부과될 수 있다.16)

산지훼손 분쟁의 대부분은 사후 복구보다 사전 검토의 부족에서 비롯된다. 건축사는 계획 단계에서 토지이용계획, 산지 여부, 산지전용허가 대상인지 여부를 철저히 조사하고, 절토·성토 계획과 배수계획, 사면안정대책을 설계도서에 명확히 반영하여야 한다.

또한 공사 중 설계 변경이 필요한 경우에는 반드시 관계 법령에 따른 변경허가 또는 변경신고 절차를 거쳐야 하며, 임의 시공을 방치해서는 안 된다. 이러한 예방적 접근은 복구명령이나 형사처벌의 위험을 줄일 뿐 아니라 사업의 안정성과 건축사의 전문성을 높이는 가장 효과적인 방법이다.

Ⅸ. 산지훼손에 대한 조치
산지훼손이란 산지가 본래 가지고 있는 자연적·환경적 기능을 상실하거나 현저히 저해하는 모든 행위를 의미한다. 이는 단순히 나무를 베는 행위만을 뜻하는 것이 아니라, 산지의 형질을 변경하거나 토양을 절토·성토하고, 공작물이나 건축물을 설치하거나 토석을 채취하는 등 산지의 원형을 변화시키는 행위 전반을 포함한다.

산지는 국민 전체의 환경자산으로서 다양한 공익적 기능을 수행하므로, 산지관리법은 산지훼손을 엄격하게 규제하고 있다. 특히 허가 없이 산지를 개발하거나 허가 범위를 초과하여 공사를 시행하는 경우에는 행정상 제재뿐만 아니라 형사처벌의 대상이 될 수 있다.17)

산지전용은 산지를 다른 용도로 사용하는 것을 의미하며, 일정한 요건을 충족하는 경우 행정청의 허가를 받아 적법하게 이루어질 수 있다. 반면 산지훼손은 허가 여부와 관계없이 산지의 공익적 기능을 침해하는 행위를 의미한다.18) 산지훼손의 가장 흔한 유형은 산지전용허가를 받지 않은 상태에서 건축공사를 시작하는 경우이다. 특히 전원주택이나 창고, 공장 등을 건축하면서 “조금만 절토하면 된다.”는 이유로 허가 없이 공사를 시작하는 사례가 적지 않다.

허가를 받았더라도 허가받은 범위를 초과하여 토지를 굴착하거나 성토하는 경우도 매우 많이 발생한다. 공사 도중 시공 편의를 이유로 절개면을 확대하거나 성토 높이를 변경하는 사례가 대표적이다. 건축부지 확보를 위하여 허가 없이 수목을 벌채하는 경우도 산지훼손에 해당한다. 특히 진입도로를 확보하거나 조망권 확보를 목적으로 대규모 벌채를 실시하는 경우에는 산림생태계에 심각한 영향을 미칠 수 있다.

토석을 판매하거나 공사에 이용하기 위하여 허가 없이 암반이나 흙을 채취하는 경우도 대표적인 위법행위이다. 토석채취는 산사태와 토사유출을 유발할 위험이 매우 높으므로 법률상 엄격하게 관리되고 있다. 옹벽, 축대, 임시건축물, 컨테이너, 주차장 등을 허가 없이 설치하는 경우도 산지훼손에 해당한다. 실무에서는 “임시시설”이라는 이유로 허가가 필요하지 않다고 오인하는 경우가 있으나, 실제로는 산지관리법상 허가대상이 되는 경우가 적지 않다.

 

건축공사에서는 다음과 같은 위반사례가 자주 발생한다. 첫째, 건축허가만 받고 산지전용허가를 받지 않는 경우이다. 둘째, 공사과정에서 설계변경을 하면서 허가변경절차를 거치지 않는 경우이다. 셋째, 진입도로를 임의로 개설하는 경우이다. 넷째, 공사장 토사를 인접 산지에 무단 적치하는 경우이다. 다섯째, 배수시설을 설치하지 않아 토사가 유출되는 경우이다. 여섯째, 사면안정시설을 설치하지 않아 산사태 위험을 증가시키는 경우이다.19)

행정청은 불법 산지훼손이 확인되면 우선 현장조사를 실시하여 위반 사실과 훼손 범위를 확인한다. 그 결과 위법행위가 인정되면 공사의 중지명령, 시정명령, 복구명령을 할 수 있다.

불법 산지훼손은 행정상 제재에 그치지 않고 형사처벌의 대상이 되기도 한다. 허가 없이 산지를 전용하거나 거짓이나 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에는 산지관리법에 따라 징역형 또는 벌금형이 부과될 수 있으며, 위반 정도에 따라 양벌규정이 적용되어 법인도 처벌받을 수 있다.20)

행정청은 정기적인 지도·점검과 신속한 단속을 통하여 불법행위를 조기에 차단하고, 훼손된 산지는 가능한 한 신속하게 복구하여 산림의 공익적 기능을 회복하도록 노력하여야 한다.

산지훼손을 예방하기 위해서는 개발사업 시행 전 관계 법령에 따른 허가 여부를 철저히 검토하고, 허가조건을 성실히 준수하며, 공사 과정에서도 지속적인 환경관리와 안전관리를 실시하여야 한다.

Ⅹ. 복구명령의 법적 성질과 집행절차

1. 복구명령의 의의
복구명령이란 산지를 허가 없이 전용하거나 허가조건을 위반하여 산지를 훼손한 경우, 행정청이 위반자에게 훼손된 산지를 원래 상태에 가깝게 복구하도록 명하는 행정처분을 말한다. 이는 산지관리법상 산지의 공익적 기능을 회복하기 위한 가장 중요한 행정수단으로 평가된다.

복구명령의 목적은 위반자에 대한 제재 자체가 아니라, 훼손된 자연환경을 가능한 범위에서 복원하여 산지의 공익적 기능을 회복하는 데 있다. 따라서 복구명령은 형벌과는 성격이 다르며, 행정상 의무를 이행하도록 하는 회복적 행정처분이라는 특징을 가진다. 공사가 상당 부분 진행된 이후에도 복구명령이 내려질 수 있으며, 이 경우 이미 투입된 공사비와 건축비 대부분을 회수하지 못하는 사례도 적지 않다.21)

 
2. 복구명령의 법적 성질
복구명령은 침해행정에 대한 시정명령으로서 행정청이 공법상 의무의 이행을 강제하는 행정처분이다. 첫째, 회복적 행정처분이다. 목적은 처벌이 아니라 훼손된 산지의 기능을 복원하는 데 있다.

둘째, 기속적 요소와 재량적 요소를 함께 가진다. 위법한 산지훼손이 확인되면 원칙적으로 행정청은 원상회복을 명령할 수 있고, 훼손 정도가 중대한 경우 사실상 복구를 명하여야 하나, 구체적인 복구 방법과 범위는 현장의 여건, 훼손 정도, 재해 위험 등을 종합적으로 고려하여 결정한다.

 

셋째, 독립된 행정처분이다. 형사처벌과 별도로 부과될 수 있으며, 동일한 위반행위에 대하여 복구명령과 형사처벌이 병행되는 경우도 있다.

3. 원상회복의무의 발생
산지관리법 제44조 제1항에 의하면, 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 하면서, 복구명령을 할 수 있는 경우로서 ‘제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우(제2호)’, ‘제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조, 제31조 또는 제36조 제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우(제3호)’를 규정하고 있다.

원상회복의무는 다음과 같은 경우 발생한다. 산지전용허가 없이 공사를 시행한 경우, 허가조건을 위반한 경우, 허가범위를 초과하여 절토·성토를 한 경우, 허가가 취소된 이후에도 공사를 계속한 경우, 불법적으로 토석을 채취하거나 적치한 경우, 무단으로 도로를 개설한 경우, 무단 벌채를 실시한 경우 등이다.

산지전용허가 · 신고 등의 절차를 거치지 아니한 채 불법으로 개간된 산지는 비록 그것이 개간 후 농지로 이용되고 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 산지관리법 제44조 제1항에 따른 산지복구명령의 대상이 되는 산지에 해당한다(대법원 2020. 2. 6. 선고 2019두43474 판결 등 참조).

4. 원상회복의무자
원상회복의무자는 반드시 건축주만을 의미하지 않는다. 실무에서는 다음과 같은 자가 원상회복의무를 부담할 수 있다. 개발사업의 시행자, 토지소유자, 산지전용허가를 받은 자, 위법행위를 직접 한 자, 법령상 책임을 부담하는 승계인 등이다.

5. 행정청의 재량과 비례원칙
복구명령은 공익을 위한 처분이지만, 행정청은 비례원칙과 평등원칙을 준수하여야 한다. 예를 들어 경미한 위반행위에 대하여 과도한 복구를 명하거나, 실제 복구가 불가능한 수준의 원상회복을 요구하는 경우에는 재량권의 일탈·남용이 문제 될 수 있다. 반대로 산사태 위험이 크거나 생태계 훼손이 심각한 경우에는 보다 광범위한 복구명령이 정당화될 수 있다. 건축사는 설계 단계에서부터 복구 가능성을 고려한 개발계획을 수립함으로써 장래의 법적 분쟁을 예방하여야 한다.

6. 복구명령과 행정대집행
복구명령을 받은 자가 정해진 기간 내에 이를 이행하지 않으면, 행정청은 관련 법령에 따라 행정대집행을 실시할 수 있다. 행정대집행은 행정청이 직접 또는 제3자를 통하여 복구공사를 시행하고, 그 비용을 의무자에게 징수하는 제도이다. 실무에서는 절토면 복구, 옹벽 철거, 불법시설물 철거 등의 공사비가 수천만 원에서 수억 원에 이르는 사례도 적지 않다.

7. 복구명령에 대한 불복
복구명령이 위법하거나 과도하다고 판단되는 경우에는 행정심판 또는 행정소송을 통하여 그 적법성을 다툴 수 있다. 주요 쟁점은 다음과 같다. 산지 여부의 판단이 적법한지, 위반행위가 실제 존재하는지, 명령의 상대방이 적법한지, 복구 범위가 과도하지 않은지, 절차적 권리가 보장되었는지, 재량권의 일탈·남용이 있는지 등이다.22)

Ⅺ. 원상회복의 내용
산지관리제도에서 산지전용허가나 산지일시사용허가 못지않게 중요한 것이 바로 산지복구의무와 복구비 예치제도이다. 산지의 개발은 필연적으로 산림의 훼손과 지형의 변화를 수반하게 된다. 따라서 개발행위가 종료된 이후에는 훼손된 산지를 가능한 한 원래의 상태로 회복시키고 산림의 공익적 기능을 복원할 필요가 있다.23)

산지는 단순한 토지가 아니다. 산지는 수자원 함양, 토사유출 방지, 산사태 예방, 생태계 보전, 탄소흡수, 자연경관 유지 등 다양한 공익적 기능을 수행한다. 그러나 산지전용이나 산지일시사용 과정에서 나무가 제거되고 토지가 절·성토되며 지형이 변경되면 이러한 기능이 크게 약화된다.24)

산지복구의무란 산지전용허가를 받거나 산지일시사용허가를 받은 자가 허가 목적이 종료되거나 사업이 완료된 경우 훼손된 산지를 법령과 허가조건에 따라 복구하여야 하는 의무를 말한다. 이는 단순한 도덕적 책임이 아니라 법률에 의해 부과되는 공법상의 의무이다. 따라서 복구의무를 이행하지 않을 경우 행정청은 각종 행정처분과 강제수단을 행사할 수 있다.

산지관리법 제39조 제1항 제1호, 제40조 제1항에 의하면, 산지관리법 제14조 제1항에 따라 산지전용허가를 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 또는 산지전용기간이 만료된 때에는 일정 기간 내에 관할관청으로부터 복구설계승인을 받아 산지를 복구하여야 하므로, 목적사업 완료 또는 산지전용기간 만료 중 어느 사유든지 먼저 발생하면 그때 산지복구의무가 성립한다.

산지전용의 목적사업이 건물의 건축인 경우 그 목적사업을 완료하였다면 특별한 사정이 없는 한 산지복구의 범위는 건축공사 완료 이후 절토 · 성토 또는 비탈면에 대한 복구만으로도 충분하다고 할 것이나, 이와 달리 목적사업을 완료하지 못한 채 산지전용기간이 만료되었다면 허가 또는 신고 대상 산지 전체에 대한 복구 조치까지 요구된다고 봄이 타당하다(대법원 2016. 10. 13. 선고 2016두42449 판결 등 참조).

 

산지복구의 기본 원칙은 안정성과 환경성을 확보하는 데 있다. 단순히 흙을 메우거나 평탄하게 만드는 것만으로 복구가 완료되는 것은 아니다. 비탈면의 붕괴 위험을 제거하고, 토사유출을 방지하며, 식생을 회복시키고, 주변 자연환경과 조화를 이루도록 해야 한다. 이를 위하여 복구설계서에 따라 사면보호공사, 배수시설 설치, 수목 식재, 녹화공사 등이 시행된다.

산지복구는 일반적으로 단계적으로 이루어진다. 먼저 절·성토 비탈면의 안전성을 확보하기 위한 토목공사가 시행된다. 이후 배수시설을 설치하여 집중호우 시 토사유출과 침식을 방지한다. 다음으로 식생기반을 조성하고 나무와 초본류를 식재하여 녹화를 실시한다.

산지관리법은 복구의무의 실효성을 확보하기 위하여 복구비 예치제도를 운영하고 있다. 복구비 예치제도란 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받은 자가 향후 복구에 필요한 비용을 미리 행정청에 예치하도록 하는 제도이다.

복구비 예치제도의 가장 중요한 기능은 복구의 담보에 있다. 실제로 개발사업 과정에서는 사업자의 부도, 파산, 사업포기 등의 사유가 발생할 수 있다. 만약 복구비 예치제도가 없다면 사업자가 복구를 하지 않은 채 사업현장을 방치할 위험이 있다.

복구비는 사업 규모, 훼손 면적, 지형 조건, 복구공법 등을 고려하여 산정된다. 허가권자는 관계 법령과 산정기준에 따라 필요한 복구비를 산출하고 이를 예치하도록 명령한다.25)

사업자가 복구의무를 성실하게 이행한 경우에는 복구 완료 여부에 대한 검사를 거쳐 예치된 복구비가 반환된다. 반면 복구를 이행하지 않거나 불완전하게 이행한 경우에는 행정청이 예치된 복구비를 사용하여 직접 복구공사를 시행할 수 있다. 이를 통해 산지복구의 실효성이 확보된다.

산지복구의무를 위반한 경우에는 다양한 법적 제재가 따른다. 행정청은 복구명령을 내릴 수 있으며, 이를 이행하지 않을 경우 대집행, 허가취소 등의 조치를 취할 수 있다. 또한 무단전용이나 불법 훼손이 있는 경우에는 형사처벌까지 가능하다.26)

원상회복은 단순히 시설물을 철거하는 것만으로 끝나지 않는다. 훼손된 산지가 가능한 한 원래의 기능을 회복하도록 하는 것이 목적이므로 다음과 같은 조치가 포함될 수 있다. 불법 건축물 및 공작물의 철거, 절토·성토 부분의 복구, 토양 정리 및 지형 복원, 배수시설의 설치 또는 복원, 사면 안정화 공사, 식생 복구 및 수목 식재, 토사 유출 방지시설 설치, 재해 예방을 위한 보강공사 등이다.27)

Ⅻ. 글을 맺으며
산지훼손에 대한 원상회복제도는 단순한 행정제재가 아니라 산림의 공익적 기능을 회복하고 지속가능한 국토관리를 실현하기 위한 핵심적인 법적 장치이다. 건축사는 설계 초기 단계부터 산지관리법과 관련 법령을 충분히 검토하고, 허가조건을 정확히 반영하여 불법적인 산지훼손을 예방하여야 한다.

공사 과정에서 발생할 수 있는 허가 범위의 변경이나 추가 훼손에 대해서도 지속적으로 관리·감독할 필요가 있다. 최근에는 환경보전의 중요성이 더욱 강조되면서 행정청의 복구명령과 사후관리도 강화되는 추세이다.

건축사는 단순히 건축물을 설계하는 기술전문가를 넘어 환경보전과 지속가능한 국토이용을 실천하는 공익적 전문가라는 책임의식을 가져야 한다. 적법한 설계와 철저한 법령 준수는 건축사의 법적 위험을 줄이는 동시에 자연환경을 미래 세대에게 건강하게 계승하는 가장 기본적인 실천임을 잊지 말아야 할 것이다.

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2022년 8월까지 법학전문대학원평가위원회 위원장을 역임했다.

cdlaw@hanmail.net