알기 쉬운 지구단위계획제도 해설 2022.11

Easy-to-understand explanation of the district unit planning system

 

Ⅰ. 글의 첫머리에
지구단위계획이라는 말을 많이 들으면서도, 지구단위계획이 어떠한 법에 근거하고 있는 것인지, 구체적으로 어떠한 계획을 말하는 것인지, 지구단위계획은 건축행위와 어떠한 관계를 가지고 있는지 잘 모르는 경우가 있다. 

지구단위계획은 국토계획법 상의 도시관리계획에 해당한다. 도시지역에서 특정한 토지 위에 특정한 용도의 건축물을 건축하기 위하여는 해당 토지에 대하여 지구단위계획이 수립되어 있는지 여부를 확인하는 것이 가장 중요하다. 

지구단위계획이 수립되어 있다면, 구체적인 지구단위계획의 내용을 확인하여 그 계획에 맞게 건축물에 대한 설계를 한 것을 기초로 건축허가를 신청하여야 한다. 개별 토지에 대한 건축가능성 또는 개발가능성을 확인하는 경우에는 당해 토지에 대한 지구단위계획이 수립되어 있는지 여부를 확인한 다음, 그 세부적인 내용을 살펴보아야 한다. 

여기에서는 지구단위계획의 의의 및 목적, 지구단위계획과 용도제한, 특별계획구역, 지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정, 지구단위계획과 건축 등을 대법원 판례를 중심으로 살펴보기로 한다. 

 

Ⅱ. 지구단위계획의 의의 및 목적
지구단위계획이란 무엇을 말하는 것이며, 그 목적은 무엇인가? 지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획을 말한다.

지구단위계획은 계획 도면과 함께 민간부문 시행지침과 같은 부속 규정으로 구성되어 있다. 이것은 각 구획마다 허용되는 건축물의 용도 등을 세밀하게 규정해 놓은 것으로, 지구단위계획의 내용을 이룬다.

국토계획법이 도시·군관리계획결정이 고시된 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는 도시·군관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조). 

지형도면은 도시·군관리계획결정이 미치는 공간적 범위를 구체적으로 특정하는 기능을 수행하므로, 도시·군관리계획의 기본적 내용, 대략적 위치와 면적은 도시·군관리계획결정에서 결정되어 고시를 통해 대외적으로 표시되어야 한다.

용도지역제 도시계획의 경우, 용도지역에 따른 건폐율, 용적률, 건축물의 용도 등과 같이 건축허가요건 가운데 상대적으로 높은 층위의 사항들을 규율한다. 지구단위계획은 건축물의 세부적인 용도, 즉 법령 차원에서 구분하고 있는 용도의 분류를 더 세분화한 수준의 내용까지 정한다. 

도시관리계획의 하위범주에는 용도지역제 도시계획, 지구단위계획 등 여러 종류가 있다. 지구단위계획은 도시관리계획의 지위를 가지며, 구속적 계획으로서 건축허가요건과 같은 토지소유자의 권리의무관계에 직접 영향을 미치는 사항을 담고 있다.

지구단위계획은 도시계획과 건축계획의 중간 단계의 계획에 해당하며, 도시계획을 기존 시가지의 특정지역에 적용하여 구체화할 수 있는 제도이다. 지구단위계획은 기존의 용도지역만으로 전체적인 도시의 체계적인 형성을 하기에는 미흡하기 때문에, 이를 보완하기 위하여 토지에 대한 상세한 도시계획을 하고, 이에 따라 개발을 하도록 도입되었다. 

지구단위계획은 용도지역제의 평면적이며 일률적인 계획 및 규제에 대하여 각 필지를 대상으로 입체적이고 구체적인 지침이 되는 것이다. 지구단위계획은 하위의 도시관리계획으로서 도시관리계획에 의한 지역 지구 내에서의 행위제한을 세분화하고, 구체화 또는 완화하는 역할을 한다. 

국토계획법이 도시관리계획 결정 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는, 도시관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다.

국토교통부 ‘지역·지구 등의 지형도면 작성에 관한 지침’ 제10조 제5항에 의하면, 도시관리계획 지형도면은 일반인이 지형도면을 열람하는 경우 개별 지번의 위치와 지번별 계획제한사항을 알 수 있도록 A1(594mm × 841mm) 규격의 용지에 작성·출력하도록 되어 있다.

지구단위계획은 종래의 용도지역에 대한 보완책으로 도입되었다. 지구단위계획은 구 도시계획법상 상세계획과 구 건축법상 도시설계지구를 통합한 것이다. 건축법상의 도시설계 및 도시계획법상의 상세계획제도는 모두 기존의 용도지역제 도시계획에 대한 보완책으로서, 보다 상세한 계획적 수단을 마련하기 위한 취지에서 도입되었다.

도시설계에 이어서 도입된 것이 구 도시계획법상 상세계획이다. 토지이용의 합리화 및 도시미관의 증진을 위하여 일정한 지역 안의 건축물에 대하여 도로 수도 등의 처리 수용 공급 능력에 적합하도록 그 용적 용도를 정한다. 택지개발예정지구, 공업단지, 재개발구역 등을 상세계획구역으로 지정할 수 있도록 하였다. 

처음에는 지구단위계획을 제1종과 제2종으로 구분하였다. 제2종 지구단위계획은 계획관리구역 또는 개발진흥지구를 체계적 계획적으로 개발 또는 관리하기 위하여 수립되는 것으로서, 관리지역의 난개발을 방지하고 기반시설 확보와 연계한 개발을 유도하기 위한 수단으로 사용된 제도이나, 현재는 제1종과 제2종의 구분을 폐지하여 지구단위계획으로만 하고 있다.  

Ⅲ. 도시계획의 의의 및 한계
도시기본계획이라 함은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 도시기본계획은 도시의 특성·지표 및 계획목표에 관한 사항 등에 대한 정책방향 정하는 것을 그 내용으로 하는 것이므로, 개별적인 도시계획시설의 결정에 관한 사항까지 구체적으로 명시하고 있지 않다. 

도시계획과 행정계획은 일정한 한계가 있다. 도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위라 할 것이므로 재량권의 일탈 내지 남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없다. 

비례의 원칙(과잉금지의 원칙)상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다.

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 

도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 

행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있다.

국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다(대전고등법원 2005. 5. 26. 선고 2004누2125 판결).

 

Ⅳ. 지구단위계획과 특별계획구역
특별계획구역이라 함은, 지구단위계획구역 내의 중요한 위치 및 규모를 갖는 대상자에 대하여 민간의 창의성 등을 적극적으로 검토하여 향후 개발의 유연성을 부여하기 위하여 지구단위계획의 입안 결정 시, 구역내 타 지역에서와 같은 목표 및 방향과 상충되지 않도록 기본계획내용과 특별계획구역의 경계만을 정한 후, 구체적으로 개발이 일어나는 시점에 지구단위계획으로 결정된 특별계획구역관련 기본계획내용을 바탕으로 개발프로그램을 반영한 구체적인 계획을 수립하기 위한 것이다. 특별계획구역은 지구단위계획 속의 지구단위계획이라고 할 수 있다. 

국토계획법 제49조 제2항의 위임에 따라 국토교통부장관이 정한 훈령인 ‘지구단위계획수립지침’은 특별계획구역을 지구단위계획구역 중에서 현상설계 등에 의하여 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 계획의 수립 및 실현에 상당한 기간이 걸릴 것으로 예상되어 충분한 시간을 가질 필요가 있을 때에 별도의 개발안을 만들어 지구단위계획으로 수용 결정하는 구역이라고 정의하고 있다. 

특별계획구역 지정대상으로 공공사업의 시행, 대형건축물의 건축 또는 2필지 이상의 토지소유자의 공동개발 기타 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 특별계획구역으로 지정하여 개발하는 것이 필요한 경우 등을 규정하고 있다. 

지구단위계획을 수립하면서 해당 구역의 일부를 특별계획구역으로 지정하여 세무적인 계획의 작성 및 수립을 유보하는 경우가 있다. 특별한 건축적 프로그램을 만들어 복합적인 개발이 필요한 경우, 우수설계안을 반영하여 현상설계를 하고자 할 때 지정된다.

지구단위계획제도를 도입하면서 법의 위임을 받은 지구단위계획수립지침에서 비로소 특별계획구역이라는 개념이 등장하였다. 특별계획구역제도는 건축허가요건을 통제하는 도시계획들 가운데에서 이를 상세하게 정하는 지구단위계획의 수립과정을 반영함으로써 도시계획이 할 수 있는 적극적 개입의 최대한도를 보여준다.  

특별계획구역에서 세부계획을 수립함으로써 지구단위계획의 내용이 완결적으로 완성된다. 세부계획은 도시계획 입안권자가 아닌 공적 사적 주체들이 기안은 할 수 있으나 이를 입안할 것인지는 전적으로 입안권자의 권한에 속한다.

국토계획법 제49조 제2항의 위임에 따라 국토교통부장관이 정한 훈령인 ‘지구단위계획수립지침’은, 특별계획구역을 지구단위계획구역 중에서 현상설계 등에 의하여 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 계획의 수립 및 실현에 상당한 기간이 걸릴 것으로 예상되어 충분한 시간을 가질 필요가 있을 때에 별도의 개발안을 만들어 지구단위계획으로 수용 결정하는 구역이라고 정의하고 있다.

특별계획구역 지정대상으로 공공사업의 시행, 대형건축물의 건축 또는 2필지 이상의 토지소유자의 공동개발 기타 지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 특별계획구역으로 지정하여 개발하는 것이 필요한 경우 등을 규정하고 있다. 

열악한 기반시설 확보와 노후주거지 관리방안 마련을 위해 특별계획가능구역으로 지정한다. 소규모 필지 및 근린생활시설 밀집으로 도심기능 수행에 한계가 있었던 지역을 특별계획가능구역을 지정하여 블록단위의 규모 있는 개발을 통해 도심 업무기능을 지원한다. 

특별계획가능구역은 추후 구체적인 개발계획수립 시 용도지역 상향을 통해 개발이 가능하고, 지역주민을 위한 기반시설 등이 제공될 수 있도록 계획지침을 마련한다. 그동안 지구단위계획이 확정되면 사실상 재건축을 시작한다는 의미로 해석돼 일대 부동산 가격이 급등하는 부작용이 있었다.

Ⅴ. 지구단위계획의 결정
지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다(제50조). 지구단위계획은 다음 각 호의 사항을 고려하여 수립한다(제49조 제1항). ①  도시의 정비ㆍ관리ㆍ보전ㆍ개발 등 지구단위계획구역의 지정 목적, ② 주거ㆍ산업ㆍ유통ㆍ관광휴양ㆍ복합 등 지구단위계획구역의 중심기능, ③ 해당 용도지역의 특성, ④ 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
시에서 특정한 지역에 대해 지구단위계획구역 및 지구단위계획 결정을 하는 이유는 시기본계획 상 대규모 재건축 준공 등에 따른 여건 변화에 적극 대응 할 필요가 있기 때문이다. 지구단위계획은 도심기능 확대 및 이면부 저층주거지 주거환경 개선 등에 대한 계획을 담는다. 

지구단위계획의 수립기준 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. 이와 같은 위임규정에 의거하여 국토교통부훈령으로 지구단위계획수립지침이 제정되었다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지구단위계획구역에 대하여 도시정비법 제9조제1항 각 호의 사항을 모두 포함한 지구단위계획을 결정ㆍ고시(변경 결정ㆍ고시하는 경우를 포함한다)하는 경우 해당 지구단위계획구역은 정비구역으로 지정ㆍ고시된 것으로 본다(도시정비법 제17조 제2항). 국토계획법상의 지구단위계획구역이 도시정비법상의 정비구역으로 지정 고시된 것으로 간주한다는 취지이다. 

정비계획을 통한 토지의 효율적 활용을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조제3항에 따른 건폐율ㆍ용적률 등의 완화규정은 제9조제1항에 따른 정비계획에 준용한다. 이 경우 ‘지구단위계획구역’은 ‘정비구역’으로, ‘지구단위계획’은 ‘정비계획’으로 본다(도시정비법 제17조 제3항).

지구단위계획구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획결정의 고시일부터 3년 이내에 그 지구단위계획구역에 관한 지구단위계획이 결정ㆍ고시되지 아니하면 그 3년이 되는 날의 다음날에 그 지구단위계획구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획결정은 효력을 잃는다.

지구단위계획에 관한 도시ㆍ군관리계획결정의 고시일부터 5년 이내에 이 법 또는 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수하지 아니하면 그 5년이 된 날의 다음날에 그 지구단위계획에 관한 도시ㆍ군관리계획결정은 효력을 잃는다. 이 경우 지구단위계획과 관련한 도시ㆍ군관리계획결정에 관한 사항은 해당 지구단위계획구역 지정 당시의 도시ㆍ군관리계획으로 환원된 것으로 본다(제53조 제2항). 
통상 지구단위계획을 고시하거나 지구단위계획이 의제되는 대규모 주택건설사업을 고시하는 경우 넓은 면적의 지구단위계획구역을 관보의 해당 면에 게재하기 곤란한 사정 등을 감안하면 위와 같은 일련의 조치에 의하여 지형도면에 대한 고시 절차가 이루어졌다고 할 것이다.

주택건설사업계획 승인권자가 사업계획을 승인할 때에 주택법 제19조 제1항 제5호에 의하여 의제 처리할 수 있는 도시·군관리계획이란 ‘국토계획법 제2조 제4호 (다)목의 계획’(기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획)과 ‘국토계획법 제2조 제4호 (마)목의 계획 중 같은 법 제51조 제1항에 따른 지구단위계획구역 및 지구단위계획’을 의미한다.

Ⅵ. 지구단위계획구역의 지정
지구단위계획구역의 지정절차는 다음과 같다. ① 기초조사(시장 군수 구청장), ② 지구단위계획구역 지정안 작성(시장 군수 구청장), ③ 주민의견 청취, ④ 시군구 도시계획위원회 자문, ⑤ 지구단위계획구역의 지정 입안(시장 군수 구청장), ⑥ 시도도시계획위원회 심의, ⑦ 지구단위계획구역의 지정 결정 및 고시(시 도지사), ⑧ 일반 공람(시장 군수 구청장)

국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다(제51조 제1항). ① 용도지구, ② 도시개발구역, ③ 정비구역, ④ 택지개발지구, ⑤ 대지조성사업지구. ⑥ 산업단지 및 준산업단지, ⑦ 관광단지 및 관광특구, ⑧ 개발제한구역ㆍ도시자연공원구역ㆍ시가화조정구역 또는 공원에서 해제되는 구역, 녹지지역에서 주거ㆍ상업ㆍ공업지역으로 변경되는 구역과 새로 도시지역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역, ⑨ 도시지역 내 주거ㆍ상업ㆍ업무 등의 기능을 결합하는 등 복합적인 토지 이용을 증진시킬 필요가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역, ⑩ 도시지역 내 유휴토지를 효율적으로 개발하거나 교정시설, 군사시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 이전 또는 재배치하여 토지 이용을 합리화하고, 그 기능을 증진시키기 위하여 집중적으로 정비가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역, ⑪ 도시지역의 체계적ㆍ계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역, ⑫ 그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위하여 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역

국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 지구단위계획구역으로 지정하여야 한다. 다만, 관계 법률에 따라 그 지역에 토지 이용과 건축에 관한 계획이 수립되어 있는 경우에는 그러하지 아니하다(제51조 제2항). ① 제1항제3호 및 제4호의 지역에서 시행되는 사업이 끝난 후 10년이 지난 지역, ② 제1항 각 호 중 체계적ㆍ계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역

도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다(제51조 제3항). ① 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 제36조에 따라 지정된 계획관리지역으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역, ② 제37조에 따라 지정된 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역, ③ 제37조에 따라 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역

국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 근거하여 제정된 지방자치단체 조례에 따라 광역시장으로부터 납골시설 등에 대한 도시관리계획 입안권을 위임받은 군수는 관할구역 도시관리계획의 입안권자이므로, 도시관리계획 구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민의 납골시설에 관한 도시관리계획의 입안제안을 반려한 군수의 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 한 사례가 있다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010두5745 판결).

Ⅶ. 지구단위계획의 내용
지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다(제52조 제1항). ① 용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경하는 사항, ② 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항, ③ 기반시설의 배치와 규모, ④ 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발ㆍ정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, ⑤ 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, ⑥ 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채 또는 건축선에 관한 계획, ⑦ 환경관리계획 또는 경관계획, ⑧ 보행안전 등을 고려한 교통처리계획, ⑨ 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항

지구단위계획은 도로, 상하수도 등 도시ㆍ군계획시설의 처리ㆍ공급 및 수용능력이 지구단위계획구역에 있는 건축물의 연면적, 수용인구 등 개발밀도와 적절한 조화를 이룰 수 있도록 하여야 한다(제52조 제2항).

지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 건축법 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조, 주차장법 제19조 및 제19조의2를 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다(제52조 제3항).

지구단위계획에 의해 타인 소유 토지의 취득이나 자기 소유 토지의 처분을 강제할 수는 없으므로 지구단위계획에 의해 지적의 경계와 용도구분에 의한 경계가 달라지게 되었다 하더라도 그 지구단위계획의 내용이나 취지가, 각 지정된 용도에 맞추어 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하라는 범위를 넘어서, 토지소유자에게 부정형으로 되어 있는 지적 경계를 지구단위계획에서 정한 장방형의 용도구분의 경계와 일치시켜야 한다거나 기타 사용권의 취득을 강제하는 것이라고 볼 수는 없다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결).

서울특별시장은 서울특별시 고시로 00지구단위계획을 결정·고시하면서 원고가 변전소 건축부지로 소유하고 있던 일부 토지에 대하여는 지구단위계획상의 토지이용계획에서 건축물의 용도를 ‘공공시설’로 정하였고, 반면 일부 토지의 지구단위계획상의 용도지역을 일반주거지역에서 건폐율과 용적률이 상향되는 준주거지역으로 조정하였다. 

원고가 변전소 건축허가신청을 하였으나, 피고는 ‘당해 지역 일대는 지구단위계획구역으로서 원고의 건축허가신청이 지구단위계획의 결정취지에 부합하지 아니하는 건축계획’이라는 이유로 위 신청을 반려하는 처분을 하였다. 

피고가 원고의 건축허가신청이 지구단위계획의 결정취지에 부합하지 아니한다고 하여 이를 반려한 것은, 00지구단위계획의 내용과 취지를 잘못 해석함으로써 재량권을 일탈, 남용한 위법한 처분에 해당한다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결).

Ⅷ. 지구단위계획과 건축행위
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조, 건축법 제8조 제4항에 의하면, 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다. 

건축허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하도록 하고 있다. 건축허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다.

국토계획법 제54조는 지구단위계획의 내용이 건축허가요건으로 작용하는 것임을 명시하고 있다. 지구단위계획은 도시관리계획이고, 개발행위를 허가할 때 행정청은 도시관리계획에 위반되지 않는 것임을 판단하여야 한다.

건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조).

국토계획법 자체에서 이미 도시·군관리계획의 수립이 건축물의 건축에 반드시 선행하여야 하는 것은 아님을 예정하고 있고, 주택건설사업계획 승인처분의 근거 법령은 사업부지에 관하여 도시·군관리계획결정이 먼저 발효되어 있을 것을 주택건설사업계획 승인처분의 요건으로 규정하고 있지 않다. 

사업부지에 관한 선행 도시·군관리계획결정이 존재하지 않거나 또는 그 결정에 관하여 하자가 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 그것만으로는 곧바로 주택건설사업계획 승인처분의 위법사유를 구성한다고 볼 수는 없다.18)
주택법에 인허가 의제 규정을 둔 입법 취지는, 주택건설사업을 시행하는 데 필요한 각종 인허가 사항과 관련하여 주택건설사업계획 승인권자로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화함으로써 각종 인허가에 드는 비용과 시간을 절감하여 주택의 건설·공급을 활성화하려는 데에 있다. 

주택건설사업계획 승인권자가 도시·군관리계획 결정권자와 협의를 거쳐 관계 주택건설사업계획을 승인하면 도시·군관리계획결정이 이루어진 것으로 의제되고, 이러한 협의 절차와 별도로 도시·군관리계획 입안을 위한 주민 의견청취 절차를 거칠 필요는 없다.19)

지구단위계획에서의 높이에 관한 계획은 건축물의 절대높이를 계획적으로 제어하여 지구단위계획에서 설정한 목표를 실현하게 된다. 지구단위계획에서의 가로구역별 높이제한은 전국 일률적인 규정인 도로사선제한을 개선하기 위하여 지정하는 것으로 높이 제한의 범위를 결정하는데 있어 도시계획적 측면과 개별 건축환경에 대한 신중한 고려가 필요하다. 

건축선은 일반적으로 대지와 도로간의 경계선을 말한다. 지구단위계획에서의 건축선은 건축지정선과 건축한계선이 있다. 지구단위계획에서는 건축선을 별도로 정할 수 있다. 폭 4미터 이상의 도로를 확보하기 위한 일반 건축선에 지구단위계획에서는 해당 필지의 여건 및 집합적 환경의 조성 등 계획목적에 근거하여 별도로 건축선을 지정할 수 있다. 

Ⅸ. 지구단위계획과 용도제한
지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 지구단위계획에는 ‘건축물의 용도제한’에 관한 사항을 정할 수 있다. 지구단위계획에서의 건축물의 용도제한은 용도지역 등에서 허용되는 용도 중 특정용도의 입지를 배제하거나 특정용도의 입지를 유도하는 행위를 말한다. 

건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.
건축물의 용도를 9개 시설군으로 분류하면서, 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 그보다 상위 시설군에 해당하는 용도로 변경하려면 건축물 용도변경 허가를 받아야 한다. 그보다 하위 시설군에 해당하는 용도로 변경하려면 건축물 용도변경 신고를 하여야 한다. 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려면 건축물대장 기재내용 변경 신청을 하여야 한다.

건축물의 용도라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 건축물의 용도를 28가지로 분류하면서 그 각 용도에 속하는 건축물의 세부용도는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 건축법 시행령 제3조의4, [별표 1]은 용도별 건축물의 종류를 세부적으로 규정하고 있다. 

용도지역 안에서의 건축물 용도 등의 제한에 관하여 건축법 시행령 [별표 1]에 규정된 용도별 건축물의 종류에 따르도록 하는 규정을 두면서도, 지구단위계획에서의 건축물 용도제한의 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다.

대구광역시장이 대구광역시 고시로 결정·고시한 산격종합유통단지 제1종 지구단위계획에서 도매단지 용지 내의 각 건축물의 용도에 관하여 그 구체적인 취급품목을 기준으로 그 권장용도와 불허용도를 지정한 것은 위 도매단지 용지 분양 당시 수분양자들과의 사이에 약정한 시설별 입주업종 제한 내용을 제1종 지구단위계획의 내용에 반영한 것으로서 대구광역시장이 이를 입안·결정함에 있어서 계획재량의 범위를 벗어나지 아니한 것으로 볼 여지가 크다.

건축법 제19조 제7항에 따라 국토계획법 제54조가 준용되는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제2항에 따라 관할 행정청의 허가를 받거나 신고하여야 하는 용도변경의 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 곧 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 되므로, 이에 대하여 건축법 제79조, 제80조에 근거하여 시정명령과 그 불이행에 따른 이행강제금 부과처분을 할 수 있다. 

국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없다.
지구단위계획은 건축물의 밀도에 관한 계획을 포함한다. 건폐율이란, 대지면적에 대한 건축면적의 비율을 말한다. 지구단위계획에서 완화할 수 있는 건폐율은, 당해 지역에 적용되는 건폐율 x (1 + 공공시설부지로 제공하는 면적 / 당초의 대지면적) 이내이다. 

용적률이란 대지면적에 대한 건축물의 연면적 비율을 말한다. 일반적으로 용적률이라 함은 법정용적률을 말하지만, 지구단위계획에서는 개발밀도의 제어를 보다 세밀하게 하기 위하여 다양한 상황에 따라 여러 가지 용적률의 개념과 용어를 정의하고 있다. 

단일 필지의 개발에 따른 용적률의 변화는 이들 개발로 형성될 주변의 집합적인 물리적 환경에 커다란 영향을 미친다. 용적률은 밀도를 규제하기 위한 간접적인 방법이다. 용적률은 건폐율, 사선제한과 함께 개발밀도를 결정한다. 용적률은 상수도, 하수도, 도로 등 기반시설용량과 관계가 깊다. 

지구단위계획에서 용적률이 별도로 정해지는 경우, 해당 지구단위계획구역에서만 이를 적용한다. 바람직한 환경을 조성하기 위해서는 지역여건에 맞는 용적률을 별도로 정하여야 한다. 

우리나라의 경우, 도로여건이 잘 갖추어졌다고 말하기 어렵고, 부정형의 필지가 많아 대부분의 토지에서 법정 용적률을 충족시키는 것이 힘이 든다. 

최대한의 개발용적률을 달성하기 위한 방법은 전면도로를 보다 넓게 확보하는 것이다. 도로는 혼자 도로용지를 내놓는다고 되는 것이 아니라, 그 도로이 시작과 끝에 걸친 모든 토지 소유자들간의 도로용지를 넓히려는 합의가 필요한 것이다.   

Ⅹ. 공공시설 등의 설치비용
도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설부지의 매수청구권(제47조), 도시·군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고 있다(제34조).

주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있다. 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하여야 한다.  

도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다. 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.23)

해당하는 지역의 전부 또는 일부를 지구단위계획구역으로 지정함에 따라 지구단위계획으로 각 목 간의 용도지역이 변경되어 용적률이 높아지거나 건축제한이 완화되는 경우 또는 지구단위계획으로 도시ㆍ군계획시설 결정이 변경되어 행위제한이 완화되는 경우에는 해당 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하려는 자가 용도지역의 변경 또는 도시ㆍ군계획시설 결정의 변경 등으로 인한 토지가치 상승분의 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 해당 지구단위계획구역 안에 공공시설 또는 기반시설 등의 시설의 부지를 제공하거나 공공시설 등을 설치하여 제공하도록 하여야 한다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 민간사업자가 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위한 동의 요건을 둔 취지는 민간사업자가 시행하는 도시계획시설사업의 공공성을 보완하고 민간사업자에 의한 일방적인 수용을 제어하기 위한 것이다.

도시·군계획시설 사업 사업시행자 지정을 위한 동의를 받기 위하여 토지소유자에게 제공되어야 할 동의 대상 사업에 관한 정보는, 해당 도시계획시설의 종류·명칭·위치·규모 등이고, 이러한 정보는 일반적으로 도시계획시설결정 및 그 고시를 통해 제공되므로 토지소유자의 동의는 도시계획시설결정 이후에 받는 것이 원칙이다.

도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 해당 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시계획시설과 관련하여 도시·군관리계획의 입안권자 내지 결정권자에게 그 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 등 참조).

Ⅺ. 지구단위계획을 둘러싼 법적 분쟁
처분을 취소하는 확정판결은 처분청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다(행정소송법 제30조 제1항). 어떤 처분을 위법하다고 판단하여 취소하는 판결이 확정되면, 행정청은 취소판결의 기속력에 따라 그 판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 다시 처분을 하거나 그 밖에 위법한 결과를 제거하는 조치를 할 의무가 있다.

어떤 처분 내용의 적법성을 뒷받침하기 위하여 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 다른 사유가 있다면, 처분청은 그 처분에 대한 취소소송의 사실심 변론종결 시까지 그 사유를 적극적으로 주장ㆍ증명하여 법원으로부터 그 처분이 적법하다는 판단을 받아야 한다.

행정처분이 불복기간의 경과로 인하여 확정될 경우 그 확정력은, 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자가 해당 처분이나 재결의 효력을 더 이상 다툴 수 없다는 의미일 뿐이다.
수익적 행정처분에 대한 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 허용될 수 있다는 법리는, 처분청이 수익적 행정처분을 직권으로 취소·철회하는 경우에 적용되는 법리일 뿐 쟁송취소의 경우에는 적용되지 않는다. 

법치국가 원리의 한 표현인 명확성원칙은 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구되나, 명확성원칙을 산술적으로 엄격히 관철하도록 요구하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로 입법기술상 추상적인 일반조항과 불확정개념의 사용은 불가피하다.

행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다.

취소 확정판결의 기속력의 범위에 관한 법리 및 도시관리계획의 입안·결정에 관하여 행정청에 부여된 재량을 고려하면, 주민 등의 도시관리계획 입안 제안을 거부한 처분을 이익형량에 하자가 있어 위법하다고 판단하여 취소하는 판결이 확정되었더라도 행정청에 그 입안 제안을 그대로 수용하는 내용의 도시관리계획을 수립할 의무가 있다고는 볼 수 없다.

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 행정청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 않는다.
기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다. 행정청이 처분 당시에 제시한 구체적 사실을 변경하지 않는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가ㆍ변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2019두55675 판결).

형법 제16조에 의하여 처벌하지 아니하는 경우란 단순한 법률의 부지의 경우를 말하는 것이 아니고, 일반적으로 범죄가 되는 행위이지만 자기의 특수한 경우에는 법령에 의하여 허용된 행위로서 죄가 되지 아니한다고 그릇 인식하고 그와 같이 인식함에 있어 정당한 이유가 있는 경우에는 벌하지 아니한다는 취지이다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제133조 제1항에 정한 처분이나 조치명령을 받은 자가 이에 위반한 경우 이로 인하여 법 제142조에 정한 처벌을 하기 위하여는 그 처분이나 조치명령이 적법한 것이라야 한다. 처분이 당연무효가 아니라 하더라도 그것이 위법한 처분으로 인정되는 한 법 제142조 위반죄가 성립될 수 없다(대법원 2004. 5. 14. 선고 2001도2841 판결 등 참조).

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기해 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되는 등의 요건을 필요로 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다.35)

선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효가 아닌 한 후행처분에 승계되는 것이 아니다(대법원 1996. 3. 22. 선고 95누10075 판결 등 참조).36)

거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정된다.  

국민이 어떤 신청을 한 경우에 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 한다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).

Ⅻ. 글을 맺으며
이상에서 지구단위계획의 구체적인 내용에 관하여 살펴보았다. 실제 건축행위에 있어서 지구단위계획은 매우 중요하다. 지구단위계획의 내용을 정확하게 파악하고 그에 맞추어 건축허가를 신청하여야 한다. 그렇지 않고 건축허가를 신청하게 되면 허가를 받지 못하게 된다. 

지구단위계획은 정확한 현황파악과 문제의 진단을 통한 합리적인 계획의 구상이 가장 중요하다. 도심지역에서의 지구단위계획이 결정되면, 개발에 대한 기대감 때문에 부동산 가격이 상승하는 문제가 있다. 지구단위계획은 매우 신중하게 추진되어야 한다.

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2018년부터 법학전문대학원평가위원회 위원장으로 활동하고 있다.

cdlaw@hanmail.net