관리처분계획을 둘러싼 재판상의 문제점 2026.1

Legal Issues Surrounding Administrative Disposition Plan

 

 

Ⅰ. 글의 첫머리에
우리 사회는 급격한 도시화와 인구 집중, 주거 환경의 노후화라는 구조적 문제에 직면하면서 다양한 정비사업을 시행해 왔으며, 특히 도시정비법은 재개발·재건축 등 정비사업 전반에 걸친 법적 틀을 제시하고 있다.
도시 및 주거환경정비사업은 노후·불량 건축물과 열악한 주거환경을 개선하기 위한 대표적인 공익적 제도로서, 주거 수준 향상과 도시 재생을 동시에 추구하는 사회적 기능을 담당해 왔다.
정비사업의 절차 중에서도 관리처분계획은 조합원들의 권리 변동과 직접적으로 연결되는 핵심 단계이다. 관리처분계획은 분양대상자의 자격, 권리가액 산정, 분양신청 및 배정, 이주 및 철거, 종전·종후 자산의 평가 등 조합원 개개인의 재산권에 중대한 영향을 미친다.
관리처분계획은 조합원 개개인의 재산권과 주거권을 직접적으로 규율하기 때문에 인가 절차, 권리가액 산정, 분양자격 심사, 현금청산, 정보공개 및 민주성 보장 등 다양한 영역에서 분쟁이 빈번하게 발생하고 있다.
실제로 최근 수년간 법원에 제기된 정비사업 관련 소송 중 상당 부분이 관리처분계획을 둘러싼 분쟁에 해당한다. 이러한 분쟁은 단순히 개별 조합원의 이해관계 차원을 넘어, 정비사업 전체의 추진 속도와 성공 여부를 좌우하며, 더 나아가 주거정책의 신뢰성에도 직접적인 영향을 미친다.
여기에서는 관리처분계획의 법적 성질, 효력 및 관리처분계획을 둘러싸고 발생하는 분쟁의 내용 및 소송에 관해 살펴보고, 분쟁을 사전에 예방하기 위한 방안을 검토하기로 한다.

Ⅱ. 관리처분계획의 중요성
도시정비법에 따른 정비사업은 정비구역 내의 토지등소유자가 종전자산을 출자하고 공사비 등을 투입하여 공동주택 등을 새로이 건설한 후 조합원에게 배분되고 남는 공동주택 등을 일반에게 분양하여 발생한 개발이익을 조합원들 사이의 출자 비율에 따라 나누어 가지는 사업이다.
관리처분계획이란 재개발·재건축 등 정비사업에서 조합원이 보유하고 있는 종전의 토지 또는 건축물의 권리를 정비구역 내 새로 건설되는 아파트 등 신축 건축물과 토지 지분으로 어떻게 분배·귀속시킬 것인가를 확정하는 계획을 말한다.
관리처분계획은 행정청의 인가를 요하므로 공법상 행정계획의 성격을 가지지만, 동시에 조합원 상호 간의 사적 권리 변동을 확정하는 기능을 수행하기 때문에 사법적 요소도 강하다. 종전 권리를 종후 자산으로 공정하고 합리적으로 전환하여 조합원 간 이해관계 충돌을 최소화하고, 정비사업을 원활히 추진하기 위한 목적을 가지고 있다.
재건축사업에서 관리처분계획이 중요한 이유는 이 계획이 조합원 재산권을 최종 확정하는 핵심 단계이기 때문이다. 관리처분계획은 조합원별 종전자산 평가, 분양받을 새 아파트의 평형·위치, 추가 분담금 규모, 이주·철거 일정 등 사업의 모든 권리·의무를 명확히 규정한다.
이 문서가 확정되면 사업은 사실상 되돌릴 수 없으며, 이후 공사비·분양·정산까지 전체 절차가 이 계획을 기준으로 움직인다. 또한 대부분의 분쟁과 소송이 이 단계에서 발생하므로 적법성·공정성·투명성이 요구된다. 따라서 관리처분계획은 재건축사업의 성패를 좌우하는 결정적 설계도이다.
관리처분계획은 재개발·재건축사업의 “심장부”라 할 수 있다. 정비구역 지정, 조합설립인가, 사업시행인가가 재건축·재개발사업의 구조물을 조립하는 초기 단계라면, 관리처분계획은 그 전체 과정을 구체적인 ‘권리 변환의 설계도’로 완성시키는 마지막이자 가장 중요한 절차이다.
조합원별 종전 자산평가, 권리가액 산정, 분양신청 절차, 동·호수 배정, 부담금 산정, 청산절차는 조합원에게 직접적인 재산권 변동을 초래한다. 관리처분계획이 적법하게 수립·인가되지 않을 경우, 조합원은 수억 원의 손실을 입거나, 조합은 수년 단위의 지연 비용을 떠안게 되며, 사업 전체가 좌초되기도 한다.
관리처분계획에 대한 인가·고시가 되면 종전 토지·건물에 대한 권리는 소멸하고 관리처분계획에 따라 정해진 종후 자산에 대한 권리가 새로 발생한다. 관리처분계획은 정비사업의 경제적 이익을 어떻게 분배할 것인지를 구체적으로 정하는 “권리변환의 설계도”에 해당한다.
관리처분계획은 이주·철거·착공 가능 여부의 분수령으로서, 정비사업의 실제 공정은 관리처분계획 인가 이후에야 본격화된다. 이주 통지 - 명도 절차 - 철거 공사 계약 - 시공사 착공 - 일반분양 절차가 진행된다. 추가분담금 산정의 기준이 된다. 관리처분계획에서 결정하는 권리가액·분담금 구조는 조합원 개개인의 경제적 부담을 좌우한다.

Ⅲ. 관리처분계획의 법적 성질
관리처분계획의 법적 성격은 조합의 내부적 재산권 배분계획이면서, 동시에 시장·군수·구청장의 관리처분인가를 통해 대외적 효력을 갖는 행정계획이라는 이중적 성격을 가진다.
조합이 수립한 계획은 인가를 받는 순간 공권력에 의해 확정되어 조합원 개개인의 권리·의무를 구속하며, 종전자산 평가·분양계획·분담금 산정 등 재산권 변동을 직접 발생시키는 준공법적 행정처분의 성격을 지닌다. 따라서 관리처분계획은 단순 내부 의사결정을 넘어, 조합원에게 법적 구속력을 가지는 행정계획이자 처분적 성격의 법률행위로 이해된다.
재건축조합은 시장·군수·구청장으로부터 사업시행계획을 수립하여 인가를 받고, 분양신청기간을 정하여 조합원들로부터 분양신청을 받아 이를 기초로 관리처분계획안을 마련한 후 총회에서 의결하여 시장·군수·구청장으로부터 관리처분계획인가를 받는다.
도시정비법 제45조 제1항 제10호 및 제74조 제1항은 관리처분계획의 수립 또는 변경을 위해 조합원 총회의 의결 및 행정청의 인가절차 등을 요구하고 있다. 이는 관리처분계획의 수립 또는 변경이 조합원 등에 대한 권리귀속 및 비용부담에 관한 사항을 확정하는 행정처분에 해당하여 그에 따라 조합원 등의 권리의무와 법적 지위가 커다란 영향을 받게 되므로, 그로 인해 자신의 권리의무와 법적 지위에 커다란 영향을 받게 되는 조합원 등의 의사가 충분히 반영되어야 할 필요가 있기 때문이다.
조합은 분양대상자에게 분양신청 공고를 하고, 일정 기간을 두어 분양신청을 받는다. 사업시행자는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 등을 토지등소유자에게 통지하여야 하고, 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다.

분양신청기간의 통지 등 절차는 재개발구역 내의 토지등소유자에게 분양신청의 기회를 보장해 주기 위한 것으로서 관리처분계획을 수립하기 위해서는 반드시 거쳐야 할 필요적 절차이다. 이러한 통지 등 절차를 제대로 거치지 않고 이루어진 관리처분계획은 위법하다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 참조).
조합원별 종전 토지·건축물의 가액을 감정평가사 2인 이상이 평가한다. 종전자산 평가액은 종후자산 배정 및 분담금 산정의 기초가 된다. 조합은 종전자산 평가액과 분양신청 현황을 토대로 관리처분계획안을 작성한다.
관리처분계획안은 일정 기간 조합원에게 열람시켜 이의신청 기회를 부여해야 한다. 이는 조합원 권리구제를 위한 필수적 절차이다. 관리처분계획안은 반드시 조합총회에서 의결해야 하며, 출석 조합원 과반수 동의를 받아야 한다. 이 요건을 충족하지 못하면 인가 자체가 위법하게 된다.
조합은 총회 의결을 거친 후, 시장·군수·구청장에게 관리처분계획 인가를 신청한다. 행정청은 계획의 적법성·타당성을 심사하여 인가 여부를 결정한다. 인가 후 고시가 이루어지면 관리처분계획은 확정·발효된다. 고시 시점부터 종전 권리는 소멸하고, 종후 권리가 발생한다.
관리처분계획은 도시정비법에 따라 조합원이 종전에 가지고 있던 종전자산(토지·건축물)의 권리관계를 청산하고, 새로 배분되는 종후자산(아파트·부대복리시설 등)의 권리관계를 확정하는 핵심 행정처분이다. 따라서 관리처분계획 인가는 조합 내부의 의사결정(총회결의)을 전제로 하여 행정청이 이를 인가함으로써 외부적 효력을 발생시키는 행정처분이다.
도시 및 주거환경정비사업은 도시정비법에 근거하여 시행되는 일련의 절차적 과정이다. 정비구역 지정 → 조합 설립 → 사업시행계획 인가 → 관리처분계획 인가 → 철거 및 이주 → 준공인가 및 청산이라는 단계적 절차 속에서, 관리처분계획은 조합원 개개인의 권리·의무 변동과 직접적으로 연결되는 핵심적인 단계에 해당한다.
관리처분계획은 다음과 같은 기능을 수행한다. ① 재산권 변동의 기준 제시: 종전 토지·건축물의 평가액을 기준으로, 신축 아파트 또는 상가의 분양가를 배분하는 기준이 된다. ② 사업 진행의 안정성 확보: 관리처분계획이 확정되어야 조합원들의 권리가 명확해지고, 금융기관의 대출, 건설사의 시공 등이 안정적으로 진행된다. ③ 분쟁 예방 기능: 합리적이고 공정한 관리처분계획은 조합원들 간의 갈등을 최소화하는 역할을 한다.

Ⅳ. 관리처분계획의 효력
관리처분계획은 정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리 · 의무 등에 구체적이고 직접적 영향을 미치는 구속적 행정계획이다(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조).
주택정비사업조합이 수립한 관리처분계획은 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립적인 행정처분에 해당한다. 관리처분계획을 인가하는 행정청의 행위는 주택재개발정비사업조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위이다. 따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다.
관리처분계획이 인가·고시되면 조합원의 종전 토지·건물에 대한 소유권은 소멸하고, 관리처분계획에 정한 바에 따라 새로 건설될 아파트·부속토지에 대한 권리가 발생한다. 이는 단순한 행정계획이 아니라, 권리변환의 효력이 있는 준사법적 행위이다.
관리처분계획 인가는 행정청의 “처분”으로서, 불복이 있는 경우 취소소송(행정소송)의 대상이 된다. 따라서 인가·고시 전 단계에서의 이의제기는 단순 의견제출에 불과하지만, 인가·고시 이후에는 확정력 있는 행정처분이 된다. 조합원의 불복은 원칙적으로 고시 후 90일 이내 제기되는 행정소송에서만 가능하며, 민사소송으로 관리처분계획의 무효를 주장할 수는 없다.
관리처분계획에 따라 조합원들은 이주·철거·분담금 납부 의무 등을 부담해야 하고, 이를 거부할 수 없다. 만일 이를 따르지 않으면, 조합은 강제집행이나 매도청구 등을 통해 사업을 추진할 수 있다.
관리처분계획은 조합원뿐 아니라 토지·건물을 매수한 제3자에게도 미친다. 즉, 관리처분계획 고시 이후 종전 토지를 취득한 자는 종후 자산에 대한 권리를 새로 주장할 수 없고, 이미 확정된 권리·의무를 승계하는 것에 불과하다.
관리처분계획은 인가·고시를 통해 조합원·제3자 모두를 구속하는 강력한 효력을 가지며, 조합원의 권리·의무를 최종 확정하는 절차이다. 인가 이후에는 개인적 협의로 조정할 수 없으므로, 분양신청 단계, 조합총회, 인가 전 의견제출 단계에서 적극적으로 권리를 주장하는 것이 중요하다.
임대차 종료 시 이미 도시정비법상 관리처분계획인가·고시가 이루어졌다면, 임대인이 관련 법령에 따라 건물 철거를 위해 건물 점유를 회복할 필요가 있어 상가임대차법 제10조 제1항 제7호 (다)목에서 정한 계약갱신 거절사유가 있다고 할 수 있다.
당초 관리처분계획의 경미한 사항을 변경하는 경우와는 달리 당초 관리처분계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받은 경우에 당초 관리처분계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결).

Ⅴ. 이전고시의 효력
관리처분계획의 내용을 집행하는 이전고시의 효력이 발생하면, 조합원 등이 관리처분계획에 따라 분양받을 대지 또는 건축물에 관한 권리귀속이 확정되고 조합원 등은 이를 토대로 다시 새로운 법률관계를 형성하게 된다.
이전고시의 효력이 발생한 후에는, 관리처분계획이 무효로 확인되어 새로운 관리처분계획을 수립하기 위한 총회의 결의가 필요하게 되더라도 그 총회의 소집통지가 용이하지 않고 조합원 등의 적극적인 참여를 기대하기도 어려워 새로운 관리처분계획을 의결하는 것 자체가 현저히 곤란해진다.
이전고시의 효력 발생 후에 관리처분계획이 무효로 확인되어 새로운 관리처분계획이 의결된다면 이전고시의 효력 발생 후 형성된 새로운 법률관계에 터 잡은 다수의 이해관계인들에게는 예측하지 못한 피해를 가져오게 된다.
관리처분계획은 조합원 등이 공람·의견청취절차를 거쳐 그 내용을 숙지한 상태에서 총회의 의결을 통하여 조합원 등의 권리관계를 정하는 것이고, 행정청도 관리처분계획에 대한 인가 · 고시를 통하여 이를 관리·감독하고 있다.
관리처분계획에 대한 인가·고시가 있은 후에 이전고시가 행해지기까지 상당한 기간이 소요되므로, 관리처분계획의 하자로 인하여 자신의 권리를 침해당한 조합원 등으로서는 이전고시가 행하여지기 전에 얼마든지 그 관리처분계획의 효력을 다툴 수 있다.
이전고시가 그 효력을 발생하게 된 이후에는 조합원 등이 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결).
도시정비법에 의한 주택 재개발·재건축 정비사업에서 사업 시행의 결과로 만들어지는 신축 주택에 관한 수분양자 지위나 수분양권은 조합원이 된 토지 등 소유자에게 분양신청만으로 당연히 인정되는 것이 아니라 관리처분계획으로 비로소 정하여진다.
조합원은 자신의 분양신청 내용과 달리 관리처분계획이 수립되는 경우 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 항고소송의 방식으로 구할 수 있을 뿐이다. 곧바로 조합을 상대로 민사소송이나 공법상 당사자소송으로 수분양권의 확인을 구하는 것은 허용되지 않는다(대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결).
조합원이 관리처분계획이 수립되기 전의 단계에서 조합을 상대로 구체적으로 정하여진 바도 없는 수분양권의 확인을 공법상 당사자소송의 방식으로 곧바로 구하는 것은 현존하는 권리 · 법률관계의 확인이 아닌 장래의 권리·법률관계의 확인을 구하는 것일 뿐만 아니라, 조합으로 하여금 특정한 내용으로 관리처분계획을 수립할 의무가 있음의 확인을 구하는 것이어서 현행 행정소송법상 허용되지 않는 의무확인소송에 해당하여 부적법하다.

조합이 수립한 관리처분계획상 해당 조합원이 분양대상자에서 제외되었다면, 그 조합원이 자신에 관하여 구체적으로 정하여진 바도 없는 수분양권의 확인을 공법상 당사자소송의 방식으로 곧바로 구하는 것은 장래의 권리·법률관계의 확인을 구하는 것일 뿐만 아니라, 조합으로 하여금 그 조합원을 분양대상자에 포함시키는 내용으로 관리처분계획을 변경할 의무가 있음의 확인을 구하는 것이어서 현행 행정소송법상 허용되지 않는 의무확인소송에 해당하기 때문이다.
조합이 수립한 관리처분계획상 분양대상자에서 제외된 조합원이 조합을 상대로 수분양권의 확인을 공법상 당사자소송의 방식으로 곧바로 구하는 것은 부적법하다(서울고등법원 2021. 5. 14. 선고 2020누47559 판결).

Ⅵ. 분양신청을 한 토지등소유자의 법적 지위
정비사업에 동의하여 분양신청을 한 토지등소유자는 자신의 토지 또는 건축물을 그 사업에 제공하는 대신 그 사업의 시행으로 완공되는 건축물을 분양받고 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 토지 또는 건축물의 가격 사이에 차이가 있는 경우 이를 청산할 의무가 있는 사람으로서 사업시행자에 준하는 지위를 가진다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결 참조).
정비사업에서 조합원 지위는 단순히 건축물의 수분양권만이 아니라, 정비사업의 시행 및 권리분배 등의 주요 사항에 관한 총회의 출석, 발언, 의결권 등을 포함하여 사업시행자인 조합의 구성원으로서 갖는 지위를 말한다.
조합원은 종전 토지 등의 현물출자의무를 부담하는 대신 관리처분계획에 따라 신축되는 대지와 건축물을 분양받게 되는 것이지, 부동산별로 별개의 지위가 형성되는 것이 아니다.
도시정비법이 토지등소유자에게 분양신청 기회를 부여하고 현금청산대상자가 될 수 있도록 한 취지는, 토지등소유자에게 조합원 자격을 유지하여 정비사업에 계속 참여할 것인지 여부를 결정할 기회를 부여하고, 조합이 정비사업 참여를 원하는 조합원들만으로 효율적이고 신속하게 사업을 추진할 수 있도록 하기 위함이다.
도시정비법은 정비사업에 관한 이전고시가 있은 이후 대지 또는 건축물을 분양받은 자가 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 대지 또는 건축물의 가격 사이에 차이가 있는 경우에 사업시행자로 하여금 그 차액에 상당하는 환급금을 분양받은 자로부터 징수하거나 분양받은 자에게 지급하도록 규정하고 있다(제86조 제1항, 제89조 제1항).
도시정비법 제74조 제5항이 관리처분계획의 수립 및 변경 의결을 위한 총회 개최에 앞서 조합원들에게 분양대상자별 종전자산 가격과 분양예정자산 추산액을 통지하도록 하는 취지는, 개별 조합원들에게 감정평가를 통하여 추산한 자신의 종전자산과 분양예정자산의 가치 및 예상 분담금 액수에 관한 정보를 제공하고, 이를 기초로 관리처분계획에 대한 동의 여부를 결정할 수 있도록 하기 위함이다.
“분양대상자별” 분담금 추산액은 통지 상대방인 토지등소유자의 분담금 추산액을 의미한다. “분양대상자별” 분담금 추산액이란 부동산 거래계약을 체결하는 토지등소유자의 분담금 추산액을 의미한다(서울행정법원 2025. 3. 21. 선고 2023구합85772 판결).
분양신청기간 내에 분양신청을 하지 않은 조합원은 분양신청기간 종료일 다음날에 조합원 지위를 상실하게 되고, 또한 분양대상 조합원에 해당하는지 여부 판정의 기준일은 ‘분양신청기간 만료일’이고, 이는 임의로 변경할 수 없다.

Ⅶ. 종전자산에 대한 평가 문제
정비사업조합은 관리처분계획을 수립함에 있어서는 종전의 토지 또는 건축물의 면적 · 이용상황 · 환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 하여야 한다.
주택 재개발 및 재건축사업에서의 관리처분계획은 사업을 시행할 때 반드시 수립하여야 하는 법률이 정한 행정계획으로서 토지 등 소유자의 지위나 권리·의무의 인정 자체에 관하여는 재량의 여지가 없다고 하겠지만, 그 구체적인 내용의 수립에 관하여는 이른바 계획재량행위에 해당하여 상당한 재량이 인정된다.

적법하게 인가된 관리처분계획이 종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 하는 것인 이상, 그로 인하여 토지 등 소유자들 사이에 다소 불균형이 초래된다고 하더라도 그것이 특정 토지 등 소유자의 재산권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한, 이에 따른 손익관계는 종전자산과 종후자산의 적정한 평가 등을 통하여 청산금을 가감함으로써 조정될 것이므로, 그러한 사정만으로 그 관리처분계획을 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2023. 9. 21. 선고 2022두56142 판결 등 참조).
관리처분계획은 특정 토지등소유자의 재산권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한 그들의 재산적 이익이나 기대가 다소 제한된다고 하더라도 그러한 사정만으로 관리처분계획이 위법해진다고 할 수 없다(서울행정법원 2024. 12. 6. 선고 2023구합61332 판결).
도시정비법 제76조 제1항 제6호는 1세대 또는 1명이 하나 이상의 토지 등을 소유한 경우 1주택을 공급한다고 규정하고 있고, 같은 항 제7호 다목은 제6호에도 불구하고 종전 주택의 가격이나 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고, 이 중 1주택은 주거전용면적을 60㎡ 이하로 한다는 취지로 규정하고 있으며, 이는 재량규정이다.
토지를 감정평가할 때에는 공시지가기준법을, 건물을 감정평가할 때에 원가법을, 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 따른 구분소유권의 대상이 되는 건물부분과 그 대지사용권을 일괄하여 감정평가하는 경우 등 토지와 건물을 일괄하여 감정평가할 때에는 거래사례비교법을 각 적용해야 한다.
둘 이상의 대상물건에 대한 감정평가는 개별평가를 원칙으로 하되, 예외적으로 둘 이상의 대상물건에 거래상 일체성 또는 용도상 불가분의 관계가 인정되는 경우에 일괄평가가 허용된다(대법원 2020. 12. 10. 선고 2020다226490 판결 등 참조).
종전자산 평가는 단순히 원고들이 소유한 부동산의 평가가 추후에 다른 감정평가업자가 평가한 것보다 낮다는 것만으로는 관리처분계획을 위법하게 하는 하자로 볼 수는 없고, 조합원들 사이에 형평성을 잃게 할 정도로 부당하게 평가되거나 잘못된 평가방식이 사용된 경우 여야 위와 같은 하자가 있다고 볼 수 있다(서울행정법원 2022. 11. 25. 선고 2020구합65289 판결).
감정평가업자가 관리처분계획의 수립을 위하여 토지 등을 평가하면서 특정한 토지 등에 관하여 관계 법령에서 정한 평가방식을 위반하였거나 또는 그와 같은 평가가 조합원들 사이의 형평성을 잃게 할 정도로 부당하게 된 경우가 아닌 한 종전자산에 관한 감정평가 및 그에 따라 수립된 관리처분계획이 위법하다고 할 수 없다. 나아가 감정인의 감정 결과는 감정 방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2010다93790 판결 등 참조).

Ⅷ. 관리처분계획 인가 과정에서의 분쟁
1. 인가 요건의 위법성
관리처분계획은 조합 총회의 의결과 행정청의 인가를 통해 확정된다. 이 과정에서 법령상 요건이 제대로 충족되지 않은 경우, 인가 자체의 위법성이 문제 된다. 총회 의결 절차 하자로서, 정족수 미달, 의결권 행사 제한 위반 등이 있고, 인가 신청 서류의 불비로서, 평가보고서 누락, 분양신청자 명부 오류 등이 있다.
2. 분양대상자 선정 관련 분쟁
무허가 건축물 소유자의 자격 인정 여부, 상속·증여 등 권리 변동이 발생한 경우 자격 인정 시점, 지분 쪼개기 방지를 위한 제한 등이 문제 된다.
하나의 대지 범위에 속하는 동일인 소유의 토지와 건축물이 건축물 준공 이후 토지와 건축물로 각각 분리하여 수인의 공유에 속하게 된 때에는 원칙적으로 공유자 전원의 동의로 선임된 대표조합원이 분양신청을 하여야 한다. 대표조합원의 선임이 어려운 예외적 경우에는 적어도 공유자 전원이 ‘수인이 1인의 분양대상자로 신청하는 경우’임을 밝히면서 동일한 내용의 분양신청을 할 것을 요한다(대법원 2023. 2. 23. 선고 2020두36724 판결).
1주택을 2인 이상이 공유지분으로 소유함으로써 공유자 전원이 1인의 조합원으로 취급되는 경우에도, 공유자 전원의 합의에 의하여 재개발사업에 따른 개발이익 등을 공유자 중 대표조합원 1인이 모두 분배받기로 하여 그러한 의사를 재개발조합에 표시하였다거나 조합규약 등에서 그 분배에 관하여 달리 정하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 대표조합원을 비롯한 공유자들은 다른 일반조합원에 대한 관계에서뿐 아니라 공유자들 상호 간의 관계에서도 형평이 유지되도록 개발이익 등을 분배받을 권리가 있다(광주지방법원 2022. 10. 27. 선고 2021구합13346 판결).
재개발조합은 공유자들에게 개발이익 등을 분배함에 있어 다른 일반조합원에 대한 관계에서나 공유자들 상호 간의 관계에서 형평이 유지되도록 하여야 한다.
3. 권리가액 산정 관련 분쟁
권리가액은 종전 토지·건축물의 평가액을 기초로 산정된다. 그러나 감정평가의 객관성·공정성에 대한 불신이 끊임없이 제기된다. 조합 집행부가 특정 평가업체와 유착하거나, 평가 과정에서 조합원 간 형평이 무너지는 경우 분쟁이 발생한다.
종전 자산 가격 산정의 기준시점은 “사업시행인가 고시일”이다. 그 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 사업시행계획 인가가 있은 경우에는 그 변경인가 고시일이 종전 자산 가격 산정의 기준시점이 된다.
4. 현금청산자와 관련된 분쟁
분양신청을 하지 않거나, 조합원 자격을 상실한 경우 현금청산자로 분류된다. 현금청산자는 종전 토지·건축물에 대해 금전 보상을 받게 되는데, 보상액 산정과 지급 시점을 둘러싼 분쟁이 빈발한다. 현금청산액 역시 감정평가를 통해 산정되는데, 보상액이 시장가액에 현저히 미치지 못하는 경우 위법 여부가 문제 된다.
5. 이해관계인 간 형평성 문제
관리처분계획에서 조합원 분양분과 일반분양분의 가격·평형 배정이 불균형하게 책정되면 형평성 문제가 제기된다. 조합원들은 자신들의 기여와 위험 부담을 고려하지 않고 일반분양자에게 과도한 이익이 돌아간다고 주장하기도 한다.
정비구역 내 상가, 근린생활시설, 다가구 주택 등의 권리 배분은 아파트 위주의 분양구조에서 상대적으로 불리하게 취급되기 쉽다. 이에 따라 상가 소유주들이 제기하는 소송도 적지 않다.
상가의 경우에는 수요자별 혹은 업종별로 선호하는 위치나 면적·층수가 모두 다를 수 있고, 분양이 완료된 이후라도 일반분양 결과를 포함한 전체적인 분양상황이나 실제 입점상황에 따라 내부 설계를 변경해야 하는 경우도 생길 수 있는데, 공동주택과는 달리 필요에 따라 경량 칸막이벽을 통해 구획을 짓거나 구획을 재설정하는 등의 탄력적인 방법이 얼마든지 가능하므로, 실제 분양상황이나 수분양자들의 입점계획 등을 반영하여 추후에 근린생활시설을 구획하고 면적을 확정하는 것이 보다 합리적이라고 보인다(수원지방법원 2023. 2. 16. 선고 2020구합75645 판결).
상가 소유 조합원들과 공동주택 소유 조합원들은 정비사업에 관한 이해관계가 상이하므로, 상가에 관한 사항과 공동주택에 관한 사항을 반드시 하나의 관리처분계획으로 정해야 한다고 볼 수도 없다. 또한 상가는 수요자별 혹은 업종별로 선호하는 위치나 면적 · 층수가 모두 다를 수 있고, 분양이 완료된 이후라도 일반분양 결과를 포함한 전체적인 분양상황이나 실제 입점상황에 따라 내부 설계를 변경해야 하는 경우도 생길 수 있으며, 공동주택과는 달리 필요에 따라 구획을 짓거나 구획을 재설정하는 등의 탄력적인 방법이 얼마든지 가능하다.
6. 정보공개 및 절차적 투명성
조합 집행부가 관리처분계획의 주요 내용(분양자격, 권리가액, 평가 결과 등)을 조합원들에게 충분히 공개하지 않는 경우, 불투명성으로 인한 분쟁이 발생한다.
총회 개최 과정에서 조합원에게 충분한 설명과 자료 제공이 이루어지지 않거나, 소수 의견이 배제되는 경우 절차적 민주성이 훼손된다. 이는 관리처분계획 자체의 정당성에 심각한 의문을 제기한다.

Ⅸ. 관리처분계획 무효확인청구소송
관리처분계획 무효확인청구소송은 재개발·재건축 조합이 수립하고 행정청이 인가한 ‘관리처분계획’이 중대한 하자 또는 법령 위반이 있어 당연무효임을 주장하며 제기하는 항고소송이다.
관리처분계획은 행정청의 인가를 통해 처분(행정행위)으로 확정된다. 따라서 조합원 등 이해관계인은 취소소송으로 인가의 위법성을 다툴 수 있다. 하자의 정도가 중대·명백하여 당연무효에 해당한다고 판단될 경우에는 행정소송법 제35조에 따라 무효확인소송을 제기할 수 있다.

소송을 제기할 수 있는 사람은, 조합원, 토지등소유자, 관리처분계획으로 직접적·구체적 법률상 이익이 침해된 자 등이다. 주된 청구원인(무효 사유)은 관리처분계획에 “중대하고도 객관적으로 명백한 하자”가 있어야 인정된다.
관리처분계획은 반드시 조합 총회의 의결을 거쳐야 한다(도시정비법 제74조). 그러나 총회 자체가 전혀 소집되지 않은 경우, 의결정족수·출석정족수 등 절대적 요건의 흠결이 있는 경우, 투표 조작, 위조, 부정 의결처럼 민주적 의사결정이 사실상 존재하지 않는 경우, 결의 내용이 법률상 조합의 권한 범위를 명백히 일탈한 경우 등은 무효사유가 될 수 있다.
특정 조합원만에게 과도한 부담금 부과, 사실상 분양권 박탈, 조합 내부 권한자가 사익을 위해 조작한 배정 구조, 분양신청을 사실상 불가능하게 하는 조작적 일정 설정의 경우도 무효사유가 될 수 있다.
법원이 무효임을 확인하면, 관리처분계획은 처음부터 효력이 없었던 것(소급무효)이 된다. 무효확인판결은 ‘취소’가 아니라 ‘원시적 무효’이므로 기존 계획은 전부 소멸하며, 그 위에 어떤 절차도 적법하게 진행될 수 없다.
행정처분의 당연 무효를 주장하여 그 무효 확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장·입증할 책임이 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 99두11851 판결 등 참조).
재건축에 있어 그 비용의 분담과 구분소유권의 귀속에 관한 사항은 조합원들 사이에 형평성을 갖추도록 정하여야 하는 것이다. 재건축 사업 시행의 제반 조건, 조합원들 간 형평의 차이가 발생하게 된 경위, 조합원들의 재산적 가치에 대한 불균형의 정도, 그 불균형을 줄일 수 있는 다른 방법의 존재 가능성, 불이익을 입은 조합원들에 대한 적절한 보상 여부, 다수 조합원이 소수 조합원에게 부당한 불이익을 강요하는지 여부 등 재건축 사업의 다양한 사정을 종합하여 사회관념상 현저히 형평에 반한다고 인정될 때에는 이를 무효라고 판단할 것이다(인천지방법원 2023. 8. 17. 선고 2021구합53577 판결).
사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경되어 새로 분양신청을 받고 이를 기초로 새로운 관리처분계획이 수립된 경우에는 관리처분계획도 주요 부분이 실질적으로 변경되게 되는데, 이러한 경우 당초 관리처분계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 잃고, 과거의 법률관계에 불과한 당초 관리처분계획은 그 무효확인을 구할 법률상의 이익이 없게 된다.
또한, 사업시행계획 인가의 경우에도 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우, 그 인가처분의 유효를 전제로 하는 수용절차 등 후속 행위가 없었거나 후속 행위가 있었더라도 이에 대한 변경 내지 대체 절차가 이루어짐으로써 당초의 사업시행계획이 현재 조합원들의 권리 · 의무에 영향을 미치고 있지 않다면 역시 그 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결).

Ⅹ. 관리처분계획 인가 취소소송
관리처분계획 인가취소소송이란 행정청의 관리처분계획 인가처분이 위법하므로 이를 취소해 달라고 구하는 항고소송을 말한다. 무효확인소송과 달리 중대·명백한 하자는 필요하지 않고, 위법성이 인정되면 취소가 가능하다. 관리처분계획 인가취소의 대표적 위법사유는 절차적 하자, 내용상 하자, 인가처분 자체의 위법이 있다.
절차적 하자는, 관리처분계획 수립을 위한 총회 소집절차 위반, 의결정족수 부족, 조합원에게 총회 자료 사전 제공 의무 위반, 설명 부족, 관리처분계획 내용 공개 미흡, 의견청취 절차 위반 등이다.
내용상 하자는, 비례율 산정의 오류, 종전자산·종후자산 평가의 불합리, 특정 조합원에게 배분의 형평성 침해, 감정평가의 중대한 오류, 분양가격 산정의 명백한 불합리 등이다. 인가처분 자체의 위법사유는, 행정청의 재량 판단의 하자, 관계 법령 위반, 사업시행인가 내용과 상충, 관리처분계획 내용이 정비계획 또는 도시계획과 합치하지 않는 경우 등이다.
재개발조합이 재결신청을 하고, 토지수용위원회가 이에 기하여 금전보상의 재결을 하여 그 재결이 확정되면, 토지 및 건물을 수용당한 조합원은 토지 및 건물에 대한 소유권을 상실하고, 재개발조합의 조합원 지위도 상실하게 되므로, 더 이상 관리처분계획의 취소를 구할 법률상 이익이 없다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 등 참조).
분양신청기간에 분양신청을 하지 아니하였거나 분양신청을 철회하여 조합 정관에 따라 조합원 자격을 상실한 경우에는 이와 별도로 관리처분계획의 취소를 구할 이익이 없다(대법원 2011. 12. 8. 선고 2008두18342 판결 등 참조).

행정행위에는 공정력과 불가쟁력이 있으므로, 설령 그것에 위법의 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고도 명백하여 그 행정행위를 당연 무효로 보아야 할 경우가 아니라면 행정행위가 행정소송이나 다른 행정행위에 의하여 적법하게 취소되지 아니하는 한 단순히 그러한 위법사유가 있다는 것만으로는 누구도 그 효력을 부인할 수 없다. 그 경우 행정처분의 취소를 구할 수 있는 법령상의 불복기간이 도과한 후에는 당사자가 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분의 효력을 다툴 수 없다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2008두15626 판결 등 참조).
취소판결의 효과로는 소급효가 인정된다. 취소판결은 일반 행정처분 취소와 동일하게 처분 당시로 소급하여 효력을 상실한다. 즉, 인가처분은 “처음부터 존재하지 않았던 것”이 된다.
청산금 부과·징수, 권리변환 절차 등은 원상회복된다. 관리처분계획 인가에 따라 청산금, 권리변환, 관리처분계획을 전제로 한 시행절차 등이 진행된 경우, 인가취소 판결의 소급효로 인해 모두 원상회복의 법리가 적용된다. 따라서 청산금 부과·징수는 효력을 잃고, 이미 진행된 절차도 다시 정비해야 한다.
조합원은 “재처분의무”를 근거로 행정청에 다시 인가를 신청할 수 있다. 행정청은 동일 사유로 다시 인가를 거부할 수 없으며, 조합도 인가가 취소된 상태를 방치할 수 없어 새로운 관리처분계획 인가절차를 밟아야 한다.
관리처분계획은 시장 군수가 인가한 행정처분이기 때문에, 관리처분계획이 위법하거나 부당한 경우에는 이를 행정소송법상 취소소송으로 다투어야 한다. 관리처분계획을 인가한 시장·군수를 상대로 인가·고시를 안 날로부터 90일, 고시된 날로부터 1년 이내에 민사소송 아닌 행정소송을 제기하여야 한다.
기존의 행정처분을 변경하는 내용의 행정처분이 뒤따르는 경우, 후속처분이 종전처분을 완전히 대체하는 것이거나 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용인 경우에는 특별한 사정이 없는 한 종전처분은 효력을 상실하고 후속처분만이 항고소송의 대상이 된다.
종전처분을 변경하는 내용의 후속처분이 있는 경우 법원으로서는, 후속처분의 내용이 종전처분 전체를 대체하거나 주요 부분을 실질적으로 변경하는 것인지, 후속처분에서 추가·철회 ·변경된 부분의 내용과 성질상 나머지 부분과 가분적인지 등을 살펴 항고소송의 대상이 되는 행정처분을 확정하여야 한다(대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 전원합의체 판결).
관리처분계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받은 경우에는, 당초 관리처분계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 효력을 상실한다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결).
관리처분계획은 토지등소유자의 분양신청과 기타 이해관계인의 권리신고를 받은 후 장래 권리변환을 어떠한 방향으로 할 것인지 정하는 구속적 행정계획으로서, 관리처분계획의 내용에 대하여 다툴 수 있는 자는 관리처분계획에 의하여 권리, 의무에 직접적·구체적인 영향을 받는 조합원이다.
분양신청 후에 정하여진 관리처분계획의 내용에 관하여 다툼이 있는 경우에는 그 관리처분계획은 토지 등의 소유자에게 구체적이고 결정적인 영향을 미치는 것으로서 조합이 행한 처분에 해당하므로 항고소송에 의하여 관리처분계획 또는 그 내용인 분양거부처분 등의 취소를 구할 수 있다(대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결 등 참조).
행정처분이 당연 무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다.

XI. 관리처분계획 수립 시 주의사항
관리처분계획의 법적 요건을 철저하게 충족시켜야 한다. 관리처분계획은 도시 및 주거환경정비법상 인가를 받아야 효력이 발생하며, 다음 사항을 반드시 포함해야 한다. 종전자산 평가 결과, 종후자산 배분 기준, 비용 분담 기준(추가분담금 포함), 이주·철거·공사기간 및 절차, 임대주택, 일반분양 세대 구성, 주거이전비·이사비 등 보상 관련 사항 등이다.

종전자산의 평가를 적정하게 하는 것이 중요하다. 이를 위하여, 감정평가법인의 복수 선정, 평가 시점·방법의 일관성 유지, 동일·유사 세대 간 형평성 확보, 도로접면, 층고, 향, 구조 등 가치의 객관적 반영, 경제적 가치의 적정한 반영 등이 필요하다. 특히 상가, 다가구, 대지지분이 큰 세대에 대해서는 별도 기준을 마련하여야 한다.
종후자산 배정의 형평성과 투명성 확보를 위하여, 조합원이 받을 신축 아파트 배정 기준(동·호수 배정)은 반드시 공정해야 한다. 기존 자산가치와 신규 가치 간 배분 비례 원칙 준수, 조합원 간 특혜·차별 소지 배제, “추첨 방식과 선택 방식”의 기준 설정 등이 필요하다.
추가분담금 산정을 명확하게 하여야 한다. 총 사업비 산정 기준 명확화, 공사비 증가 가능성에 대한 예측 및 반영, 조합원별 추가분담금 계산식 투명한 공개, 일반분양가 예측 방식, 분양수입 산정 근거 제시 등을 통해 추가분담금 산정을 명확하게 하여야 한다.
관리처분계획은 조합원 총회의 특별결의 사항에 해당한다. 총회 소집 절차(통지 방식, 기간 준수) 철저 이행, 토지등소유자별 의결권 정확한 산정, 위임장 양식 및 실명 확인 절차, 전자투표 도입 시 시스템 오류 방지 등에 유의하여야 한다.
조합원의 알 권리를 보장하여야 한다. 종전자산 평가서의 공개, 종후배정 기준 공지, 총사업비 세부내역, 분양가 예정치 공개, 추가분담금 예상액, 이주계획 등을 조합원들에게 제대로 알려주어야 한다.
임대주택·일반분양 세대 구성에 관한 법령을 준수하여야 한다. 임대주택 의무비율 준수, 특별공급 비율, 일반분양 물량 배정 기준 명확화, 주차장·커뮤니티시설 등 주민 편의시설 규모 확보 등을 철저하게 이행하여야 한다.
이주·철거 계획의 실현 가능성을 확보하기 위하여, 이주비·주거이전비 지급 기준 명확화, 취약계층 보호 계획, 이주 지연 시 공사 지연 방지, 철거 일정, 공사 안전관리 계획 수립 등을 제대로 하여야 한다.
이해관계자 사이의 분쟁을 예방하기 위하여, 상가 재배치 또는 분양 방식, 영업보상 기준, 세입자 주거이전비 지급 여부, 집합상가의 면적 배분 문제 등에 관한 기준을 명확하게 하는 것이 필요하다.

XII. 글을 맺으며
관리처분계획은 단순한 법적 절차를 넘어, 수많은 조합원들의 삶과 재산에 직결되는 사회적 장치이다. 관리처분계획의 공정성과 투명성은 곧 정비사업의 신뢰성과 직결되며, 나아가 도시 주거정책의 정당성을 담보하는 핵심 요소이다.
관리처분계획 제도가 보다 공정하고 합리적으로 운영된다면, 조합원들의 권리보호와 공익 간의 균형이 조화롭게 이루어지고, 도시정비사업은 사회적 신뢰 속에서 안정적으로 추진될 수 있을 것이다.

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2022년 8월까지 법학전문대학원평가위원회 위원장을 역임했다.

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