불법건축물의단속과 처벌 2025.10

Crackdown and Punishment of Illegal Construction

 

 

Ⅰ. 글의 첫머리에
우리 사회는 산업화와 도시화를 급격하게 겪으면서 건축 수요가 폭발적으로 증가하였고, 이 과정에서 건축허가 절차를 무시하거나 법령이 정한 건축기준을 위반한 ‘불법건축물’1) 이 대량으로 양산되었다.

특히 개발이익을 선점하거나 각종 규제를 회피하고, 건물수익을 극대화하려는 경제적 동기에 의해 고의적이고 조직적인 불법건축 행위가 이루어지기도 하였다. 개발제한구역(그린벨트)에서의 위법·편법 건축 역시 지속적으로 발생하면서 국토 전반에 불법건축물이 확산되는 결과를 낳았다.

불법건축물은 단순한 법규 위반에 그치지 않는다. 도시 경관을 훼손하고, 공공의 안전을 위협하며, 국민의 생명과 재산에 심각한 피해를 초래하는 중대한 사회문제이다. 불법건축물의 발생을 억제하고 단속과 처벌을 강화하는 것은 주거 안전과 공공질서를 확립하기 위한 시급한 과제이다.

현행 건축법과 관련 법령은 단속체계와 제재수단을 마련하고 있으나, 반복적인 위반이나 의도적인 처벌 회피, 행정대집행의 어려움 등 현실적 한계가 뚜렷하다. 불법건축물에 거주하는 세입자 등이 단속이나 철거 과정에서 보호받지 못하는 사각지대가 존재하는 문제도 있다.

여기에서는 불법건축물의 개념과 범위를 검토하고, 단속이 요구되는 사회적·법적 근거를 살펴본다. 아울러 단속기관의 권한과 구체적 단속방법, 시정명령 및 이행강제금 제도의 기능과 한계를 분석하고, 나아가 사후적 구제수단으로서 불법건축물 양성화 제도의 필요성과 문제점을 검토하기로 한다.

Ⅱ. 불법건축물의 발생원인
불법건축물이란, 국가 또는 지방자치단체의 건축 관련 법령을 위반하여 건축되었거나 무단으로 사용되고 있는 건축물을 말한다. 이는 건축행위의 사전 허가제도, 건축 기준규정, 사용승인절차 등 건축법령상의 절차 및 규정을 위반함으로써 발생하는 상태를 가리킨다. 공공의 안전·위생·미관 및 도시계획질서에 위협을 가하기 때문에 규제 및 제재의 대상이 된다.

일반적으로 허가 또는 신고를 받지 않고 이루어진 건축행위는 ‘무허가 건축’으로서 불법건축물에 해당한다. 허가·신고를 받은 범위를 초과하여 이루어진 증축, 개축, 대수선, 용도변경 등의 행위도 불법이다. 불법건축물은 절차적 요건의 위반에 국한되지 않으며, 건축기준 및 구조 안전, 용도지역과의 부합 여부, 방화, 채광, 조망 등의 기준을 충족하지 않은 경우에도 위법성이 인정된다.

자료=국토연구원

건축법 및 관련 법령에 따른 ‘불법건축물’의 개념은 다음과 같다. ① 무단건축물 : 건축허가 또는 신고 없이 신축, 증축, 개축, 재축 등을 한 경우, ② 용도변경 미신고 건축물 : 용도변경허가 또는 신고 없이 건축물의 용도를 변경한 경우, ③ 위법한 구조 변경 : 건축허가를 받았더라도 설계도서와 다른 구조로 시공한 경우, ④ 건축선·높이·건폐율 위반 : 대지 경계선 후퇴(건축선)를 지키지 않거나, 법정 건폐율·용적률을 초과하여 건축한 경우, ⑤ 사용승인 없이 사용 중인 건축물 : 법적으로는 사용승인을 받아야 하는데, 이를 생략하고 실제 사용 중인 경우, ⑥ 기타 관계 법령 위반 : 주차장법, 소방법, 문화재보호법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 다른 인허가 관련 법령을 위반한 건축행위

불법건축물이 발생하게 되는 배경은 다음과 같다. 첫째, 과도한 규제와 복잡한 인허가 절차이다. 건축행정은 다수의 법령과 지침에 따라 규율되며, 용도지역, 건폐율, 용적률, 구조기준 등 수많은 요건을 충족해야만 한다. 이러한 복잡성은 일반 건축주나 소규모 사업자에게 큰 부담으로 작용하며, 이로 인해 편의적으로 무허가 또는 무신고 공사를 진행하는 경우가 있다.2)

둘째, 경제적 이익 추구이다. 불법건축을 통해 임대 면적을 확대하거나 용도를 전환하여 임대료를 높이는 것이 가능하기 때문에, 일부 건축주는 제재보다 이익이 크다고 판단하고 고의적으로 위반행위를 하기도 한다.

셋째, 단속의 한계와 제재의 미비이다. 지방자치단체의 단속 인력 부족, 민원 중심의 단속 방식, 미온적 행정집행 등은 불법건축물에 대한 실질적 억지력을 약화시키는 요인이다. 특히 이행강제금이 일정 수준 이하로 유지될 경우, 위반자가 이를 감수하고 불법 상태를 유지하는 사례도 있다.

넷째, 취약계층의 주거문제이다. 도시 내 저소득층의 주거 수요에 대응하지 못하는 정책환경 속에서, 고시원, 쪽방, 불법 증축 다가구주택 등이 양산되고 있다.

Ⅲ. 불법건축물의 문제점
우리 사회에서 불법건축물이 오랫동안 양산되고, 단속이 제대로 되지 않은 이유는 여러 가지가 복합적으로 작용해온 결과라고 볼 수 있다. 초기에는 건축 관련 법령이 촘촘하지 못했고, 기준도 일관되지 않아 제재가 실효성이 떨어졌다. 예컨대 허가 절차가 복잡하거나 모호한 경우, 주민들은 ‘일단 짓고 보자’는 식으로 대응했다.

정부와 지자체가 여러 차례 불법건축물 양성화 정책을 시행하면서, “어차피 나중에 합법화될 수 있다”는 잘못된 기대심리가 퍼졌다. 이는 오히려 불법건축을 부추기는 결과를 낳았다. 건축 단속은 전문성과 물리적 인력이 필요한데, 지자체 인력은 항상 부족했고, 예산도 한정되어 있어 광범위한 불법건축물을 실질적으로 관리하기 어려웠다.

지역민원이나 정치적 부담 때문에 단속을 강하게 집행하기 어려운 경우가 많았다. 특히 지방선거나 지역 유지들과의 관계 때문에 공무원이 단속을 유보하거나 형식적으로만 처리하는 사례가 많았다.3) 불법건축물에 대한 이행강제금 제도가 존재하지만, 금액이 낮거나 반복 부과에도 실효성이 약해 사실상 억제력이 되지 못했다.

서민들은 주거 비용을 줄이기 위해 불법 증축·개조를 선택했고, 영세 자영업자들은 생계를 위해 불법적으로 영업 공간을 확장하는 경우가 많았다. 한정된 토지에서 수익을 극대화하기 위해 무리한 증축이나 불법 용도 변경이 흔히 이루어졌다.

불법건축물이 안전 문제를 일으킬 수 있다는 인식보다는 “편리하면 된다” “남들도 다 한다”는 식의 사회적 관행이 강했다. 이러한 요인들이 겹치면서 불법건축물은 “많이 지어지고 → 단속은 미흡하며 → 일정 기간이 지나면 양성화되는” 구조적 악순환을 반복했다. 결국 단속이 제대로 작동하지 않으니 억제 효과가 사라지고, 불법건축이 사회 전반에 만연하게 된 것이다.

불법건축물의 사회적 폐해는, 첫째, 건축법령에 따른 구조·소방·위생 기준을 준수하지 않음으로써 붕괴, 화재, 안전사고의 위험을 높인다. 특히 다중이용시설이나 노후 건축물에서 발생할 경우 대규모 인명피해로 이어질 가능성이 크다. 둘째, 무분별한 증축, 불법 용도 변경, 불법 가설물 설치 등은 도시의 계획적·조화로운 경관을 해친다. 녹지나 공공부지의 잠식은 환경문제와 직결되며 장기적으로 도시의 지속 가능성을 저해한다.

셋째, 합법적으로 허가를 받고 건축한 사람은 비용과 절차를 충실히 따른 반면, 불법건축물 소유자는 이를 회피하여 불공정한 이익을 취한다. 이로 인해 “법을 지킨 사람이 손해 본다”는 사회적 불신과 위화감이 조성된다. 넷째, 단속·행정대집행 비용이 지속적으로 발생하고, 민원 및 소송으로 행정자원이 낭비된다. 법규의 실효성이 약화되면 시민들의 준법의식도 약화되는 악순환이 발생한다. 용도지역에 맞지 않는 건축행위는 도시계획을 왜곡시키고, 무분별한 개발로 인한 일조권 침해, 조망 훼손, 소음 문제 등을 초래한다. 불법 임대 등은 조세포탈의 수단이 되며, 공정한 시장질서를 해치는 결과를 가져온다.

불법건축물에 거주하는 세입자는 철거 또는 고발 조치 시 법적 보호를 받기 어려우며, 보증금 미반환, 강제퇴거 등의 위험에 노출된다.4) 반복적인 시정명령, 행정대집행, 고발, 이행강제금 부과 등으로 인해 지자체의 인력·예산이 소진되며, 이는 타 분야 행정력의 손실로도 이어진다.

1989년 발생한 부산 온천장 관광호텔 화재사건은 소방법상 의무 피난계단 설치 미비, 불법 구조 변경으로 화재 진압·대피 지연 등이 원인이었으며, 38명이 사망하고 81명이 부상을 입었다.

1994년 성수대교 붕괴사고는 다리 중앙이 무너져 내려 통행 중이던 차량과 승객이 추락한 것으로, 공사 당시 용접 불량, 안전기준 무시, 유지·보수 과정에서 법적 기준 미준수 및 안전 점검 소홀 등이 문제되었다. 32명이 사망하고 17명이 부상을 입었다.
1995년 발생한 삼풍백화점 붕괴 사고는 설계 변경과 불법 증축, 부실 시공이 겹쳐 건물이 붕괴했다. 애초 설계에 없던 5층 식당가를 불법 증축하고, 구조 안전 검토 없이 기둥 제거 및 구조물 변경, 설계 하중을 초과하는 철근 감소 및 자재의 불법 사용 등이 원인이 되어 백화점 건물이 붕괴됨으로써 502명이 사망하고 900여 명이 부상, 대한민국 최악의 인명사고 중 하나로 기록되었다.5)

 

Ⅳ. 불법건축물에 대한 단속
불법건축물에 대한 단속은 단순한 행정지도의 차원을 넘어, 국민의 생명·안전 확보와 도시질서 유지를 위한 공익적 목적에서 이루어진다. 구조적 안전성이 확보되지 않은 건축물은 붕괴, 화재, 전기 누전, 가스 폭발 등 심각한 사고의 원인이 될 수 있다. 특히 무허가 다가구주택, 고시원, 지하방 등에서 대형 인명사고가 자주 발생한다.

불법 건축은 용도지역, 건폐율, 용적률, 조망권, 일조권 등 도시계획 기준을 무력화시킨다. 무분별한 증축·개축은 주차난, 소음, 교통혼잡, 슬럼화를 유발할 수 있다. 불법행위를 방치하면 성실하게 법을 지킨 사람들에 대한 역차별이 된다. ‘처벌을 받지 않더라’는 인식이 퍼지면 사회 전체의 규범력 약화로 이어진다.

 

불법건축물에 대한 단속은 도시계획 질서를 유지하고, 국민의 안전을 보장하며, 공공복리를 실현하기 위한 필수적인 행정 활동이다. 불법건축물 단속은 법령상 명확한 주체와 절차에 의해 이루어지며, 단속 방법 또한 현장 조사, 행정명령, 강제집행 등 단계별로 체계화되어 있다.6)

불법건축물에 대한 실질적인 단속과 조치는 지방자치단체(시장·군수·구청장)가 담당한다.7) 지자체별로 단속 인력 및 예산, 정책 우선순위에 따라 단속의 빈도와 강도가 차이를 보이며, 일부 지역은 단속보다 추인 및 합법화 유도에 무게를 두는 행정운영을 하기도 한다.8)

① 위반사항의 인지: 민원 접수, 건축공사장 점검, 항공사진 판독, 현장조사 등으로 위법 건축행위를 인지한다. ② 현장 확인 및 조사보고서 작성: 불법 여부를 판단하기 위해 건축물대장, 도면, 사진, 현장 상태 등을 종합적으로 조사하고, 건축위원회 또는 내부검토를 거쳐 보고서를 작성한다. ③ 시정명령 통지: 불법사항이 확인되면, 위반자에게 일정 기한 내 자진 시정할 것을 명령한다. 시정명령은 행정행위로서 불이행 시 추가적 제재가 가능하다. ④ 이행강제금 부과 및 고발 조치: 시정명령 불이행 시 이행강제금을 부과하고, 필요 시 경찰에 고발할 수 있다. ⑤ 행정대집행: 불응이 계속되거나 안전에 심각한 우려가 있는 경우, 행정대집행법에 따라 강제철거를 실시한다. 이행 명령이 장기적으로 불이행될 경우, 허가권자는 직접 대집행하거나 제삼자에게 이행토록 하고, 비용을 책임자에게 청구할 수 있다.

 

첫째, 기본적인 단속 주체는 시장·군수·구청장이다. 허가권자인 지방자치단체장이 위반건축물을 발견한 경우 직접 시정명령을 내리거나 이행강제금을 부과할 수 있다. 따라서 일선의 자치단체장이 단속권한과 책임을 가진다.

 

둘째, 지방자치단체의 건축담당 부서가 실무적 단속을 수행한다.9) 보통 ‘건축과’ 또는 ‘건축행정과’와 같은 부서가 해당 업무를 담당하며, 건축직 공무원과 도시계획 담당 공무원이 함께 현장 조사를 진행한다. 경우에 따라 경찰이나 소방서 등 관계기관의 협조가 병행되기도 한다.

 

셋째, 광역자치단체와 중앙행정기관의 감독권도 존재한다. 시·도지사 및 국토교통부장관은 하급 기관이 불법건축물 단속을 제대로 하지 않을 경우 지도·감독할 수 있으며, 대규모 불법건축이나 공익적 파급효과가 큰 사건은 직접 개입할 수도 있다.

 

단속 대상은 신축·증축·대수선·용도변경 또는 신고 없이 설치한 가설건축물 등이다. 구청·시청 등의 상설점검, 항공사진 분석, 민원 신고, 관계 기관 통보 등을 통해 적발된다.

 

정기점검은 연 1회 이상 지역 내 건축물 실태조사(건축물대장과 현황 비교)한다. 민원·제보에 따른 수시단속은 주민신고, 경찰·소방 협조 요청 시 즉각 조사한다. 드론 촬영 및 항공사진 판독으로 불법 증축, 옥상 구조물 설치 여부를 확인한다. 현장 확인 조사는 담당 공무원이 건축물 외부 및 내부 진입 후 측량·사진촬영한다.

 

단속인원은 보통 2~4명의 공무원(건축직·토목직·행정직 혼합)이며, 지원인력은 철거집행 시 집행관, 용역업체, 경찰이 합류한다. 단속장비는, 측량기, 레이저 거리측정기, 디지털카메라, 드론(무인항공기), 태블릿·스마트폰 기반 현장조사 앱 등이다.

GIS(지리정보시스템)를 이용하여 건축물대장과 위성·항공사진을 비교해 불법 증축 확인한다. 드론 정밀촬영으로 옥상·산간지역·접근 곤란한 지역의 불법건축을 적발한다. 3D 스캐닝 및 레이저 측량으로 불법 증축 규모 계산 및 이행강제금 산정에 활용한다. 전자 행정시스템으로 건축행정시스템(세움터)와 연계, 허가·신고 여부 즉시 확인이 가능하다.

 

현실적으로 불법건축물 단속은 여러 어려움에 부딪힌다. 주민의 거센 반발, 예산 부족, 행정인력의 한계 등으로 인해 단속이 지연되거나 형식적으로 진행되는 경우가 많다. 또한 지방자치단체장의 정치적 고려(예: 선거를 앞둔 시점에서 단속 회피)도 실효성을 약화시키는 요인이다.

 

불법건축물 단속은 지자체 건축부서가 중심이 되어 현장조사·드론·GIS 등 기술적 수단을 활용하지만, 인력·예산 부족, 주민 반발, 법적 분쟁으로 인해 항상 실효성에 한계가 있다.

 

지자체마다 건축직 공무원 수가 적어 광범위한 지역 단속이 어렵고, 단속 시 폭언·폭행, 행정소송 제기로 업무 지연된다. 드론 촬영은 사생활 침해 논란, 날씨·지형 조건에 제약이 있다. 철거 명령 후에도 재시공·재증축되는 경우가 많다. 선거 시기나 지역 경제 문제로 단속이 느슨해지는 경우가 있다. 행정처분 취소소송, 이행강제금 부과 취소소송 등으로 단속 실효성이 저하된다.

 

단속의 실효성을 확보하기 위해서는 ① 상시 모니터링 체계 구축, ② 공무원의 전문성 강화, ③ 주민 대상 교육 및 홍보, ④ 제재와 양성화의 균형 유지가 필수적이다.10)

 

위반사항이 확인되면, 시장·군수·구청장은 건축주에게 시정명령을 내린다. 시정명령에는 위반 내용을 구체적으로 적시하고, 일정 기한 내에 원상복구나 철거 등 필요한 조치를 취할 것을 요구한다. 이 단계는 행정법상 ‘처분’에 해당하므로 적법절차가 보장되어야 하며, 당사자는 이의신청이나 행정소송을 제기할 수도 있다.

건축법 제79조에 따라 시정명령을 받은 자가 자진 이행하지 아니할 경우, 관할 행정청은 행정대집행법 제2조에 따라 대집행을 실시할 수 있다. 행정대집행은 시정명령의 강제집행 수단으로서, 행정청이 직접 또는 제3자를 통해 위법 건축물의 철거·원상회복을 수행하며, 이에 소요된 비용은 위반자에게 구상청구된다.

 

시정명령 불이행이나 반복적인 위반행위는 형사처벌 대상이 되며, 관할 경찰서 또는 검찰청에 고발된다. 불법건축물에 대한 형사처벌은 건축법 제108조 이하에 명시되어 있으며, 위반 행위의 유형에 따라 처벌 수위가 세분화되어 있다. 허가 없이 건축한 자 또는 허가받은 내용과 다르게 건축한 자는 3년 이하의 징역이나 5억 원 이하의 벌금에 처한다(제108조 제1항 제1호).11)

 

Ⅴ. 불법건축물 단속 공무원의 책임
불법건축물은 단순한 법령 위반을 넘어, 안전사고의 위험, 도시 질서 훼손, 재산권 침해, 나아가 생명권 침해로 이어질 수 있다. 건축법과 관련 법령은 지자체 및 관계 공무원에게 불법건축물 단속 의무를 부여하고 있다. 그러나 공무원이 단속을 소홀히 하거나 아예 눈을 감아주는 사례가 발생하고, 이는 직무유기, 직권남용, 뇌물수수 등 중대한 범죄로 비화한다.

불법건축물 단속은 단순한 행정업무가 아니라 국민의 생명·안전과 직결된 공권력의 중대한 책무이다. 공무원이 직무를 유기하거나 뇌물을 받고 묵인할 경우, 형사책임·징계책임·민사책임이 모두 병합적으로 적용된다. 특히 불법건축물은 대형사고로 이어질 수 있으므로, 단속 소홀은 국민 피해로 직결되며, 법원 역시 이를 엄격히 처벌하는 경향을 보인다.

불법건축물 단속 공무원에게 요구되는 것은 단순한 법 집행이 아니라 공공의 안전 보장이라는 헌법적 책무에 충실하는 것이다. 향후 제도적 차원에서도 공무원 부패 방지 장치 강화, 단속 체계의 투명성 확보, 주민 신고 활성화 제도 마련 등이 필요하다.

불법건축물을 단속하는 공무원이 의도적으로 눈을 감아주거나 직무를 수행하지 않는 경우, 법적으로는 직무유기죄(형법 제122조)와 직권남용죄(형법 제123조), 뇌물수수죄(형법 제129조 이하)가 성립할 수 있다.

 

실제 판결에 나타난 불법건축단속공무원의 단속관련 범죄행위를 보면 다음과 같다. 피고인들은 시청 주택과 건축지도계에서 불법 건축물 단속업무를 담당하는 청원경찰인 공무원, 시청 도시정책과 녹지지도계에서 개발제한구역 내 불법행위 단속업무를 담당하는 기능직 8급 공무원이다. 피고인 A는 불법 용도변경으로 단속된 ‘T’이 원상복구가 되어 있지 않음을 확인한 후 “원상복구가 된 것처럼 해 달라”는 부탁을 받고, ‘T’의 기계들을 한쪽으로 치우게 한 후 마치 원상복구 된 것처럼 사진촬영을 하였다.

피고인 A는 출장복명서를 작성함에 있어 위 사진을 첨부하고 ‘출장내용-불법건축물 원상복구 확인차’, 비고란에 ‘완료’라고 입력하여 위 지역에 대한 단속 담당자 명의의 출장복명서(완료보고)를 작성하고, 출장복명서에 사인을 하고, 그 무렵 이를 그 정을 모르는 시청 주택과 건축지도계 주무관, 건축지도계장, 주택과과장 대리에게 위 불법건축물이 원상복구된 것처럼 제출하여 결재를 받았다. 피고인 A는 위계로써 공무원의 불법건축물 단속처리에 관한 업무를 방해하였다.

 

피고인들은 관내 불법건축물 단속업무를 담당하고 있는 공무원으로서, 불법 건축이나 불법 용도변경 등으로 단속을 당한 업자들로부터 청탁을 받고 업자들이 스스로 위반사실을 시정한 것처럼 허위로 출장복명서를 작성하고 이를 상급자로부터 결제를 받아 위계로써 공무집행을 방해한 것이다.

 

피고인들의 범행은 피감독자에 대하여 단순한 편의 제공을 넘어서 막대한 이익을 안겨주는 결과를 낳고 이에 따라 단속 공무원과 업자들 사이에 그 대가로 거액의 금품이 수수될 여지가 언제든지 남아 있게 되어, 청렴하고 공정한 단속업무 수행을 저해하는 요소로 작용할 가능성이 크므로, 엄중히 책임을 묻지 않을 수 없다(수원지방법원 안산지원 2013. 1. 4. 선고 2012고단736 판결).12)

 

Ⅵ. 불법건축물 단속상의 문제점
불법건축물에 대한 법적 제재와 행정적 단속은 건축물의 공공성 확보, 도시계획의 일관성 유지, 시민의 생명·재산 보호라는 측면에서 매우 중요하다. 그러나 현행 제도는 형식적 법적 장치를 갖추고 있음에도 불구하고 현실적 실효성, 법해석의 일관성, 보호 대상을 둘러싼 가치 충돌 등 다층적인 문제점을 내포하고 있다.

 

불법건축물에 대한 제재는 반복 위반을 예방하고, 자진시정을 유도하는 데 목적이 있으나 다음과 같은 한계를 갖는다. 형사처벌의 일회성이다. 일반적으로 불법건축행위가 적발되어 형사처벌을 받더라도, 그 위법상태가 해소되지 않는 한 동일한 건축물이 계속 불법 상태에 머무르게 된다.

행정력과 인력의 제약이다. 단속 이후 시정명령, 강제집행, 고발 등 일련의 제재 절차를 이행하려면 상당한 행정력이 요구되나, 현실적으로 지방자치단체의 단속팀 인력은 한정되어 있어 반복 위반에 대한 후속조치가 늦어지는 경우가 빈번하다.

 

불법건축물에 대한 단속은 건축법상 시장·군수·구청장의 권한으로 규정되어 있으며, 실질적인 단속과 행정조치는 지방자치단체의 담당 부서가 수행한다. 그러나 전국적으로 단속 대상이 되는 위반건축물은 수십만 건에 달하는 반면, 이를 담당하는 전담 공무원은 극히 제한적이다. 국토교통부의 통계에 따르면, 자치단체의 정기 점검을 통한 적발률은 10% 미만에 불과하며, 대부분 민원 중심의 수동적 대응에 그치고 있다.13)

단속 이후 이어지는 시정명령, 이행강제금 부과, 행정대집행, 고발조치 등 일련의 절차는 복잡하고 시간 소모가 크다. 이로 인해 사실상 한정된 자원으로 모든 위반사항에 대응하기 어렵다는 구조적 한계가 존재한다. 이러한 상황은 위법 상태가 장기간 방치되거나, 고의적 위반이 사실상 ‘처벌받지 않는 선택지’로 작동하는 결과를 초래한다.

불법건축물에 대한 제재는 위반자의 책임을 전제로 하나, 실질적인 피해자는 종종 해당 건축물에 거주하거나 영업 중인 세입자 또는 제3자인 경우가 많다. 그러나 현행 제도는 위반행위에 대한 형평 있는 제재와 비고의 당사자에 대한 보호 사이의 균형점을 적절히 구현하지 못하고 있다.

임대주택의 무단증축, 용도변경 등으로 인해 거주하던 공간이 불법 판정을 받을 경우, 세입자는 별다른 구제 없이 계약해지·강제퇴거를 당할 수 있다. 불법건축물은 주택임대차보호법상 우선변제 요건을 충족하지 못할 가능성이 높으며, 건축물대장에도 등록되지 않은 구조가 많아 세입자의 계약 시 정보 접근이 어려운 경우가 많다.

일부 위반자는 철거 또는 시정명령을 피하기 위해 세입자와의 계약을 이유로 ‘사회적 사정’을 들어 처분 유예를 요청하거나, 고의로 임대차관계를 설정하여 책임을 회피하는 전략을 구사하기도 한다. 결국 현행 제도는 ‘위반자에 대한 제재’에 무게를 두고 있으면서도, 실질적인 사회적 약자인 세입자 보호장치가 미비하여 주거권 또는 영업권 침해라는 이중적 피해를 유발하는 구조다.

불법건축물에 대한 단속 행정은 정책적 우선순위, 예산 및 인력의 제약, 법적 한계 등으로 인해 실효성에 심각한 문제를 안고 있다. 단속은 대부분 주민 민원에 의해 개시되며, 시스템적 사전 예방보다는 사후적 대응에 머무른다. 이로 인해 실질적인 위법 건축행위는 상당수 방치되는 구조이다.

위반 건축물의 불법성을 입증하기 위해서는 도면, 구조, 내부사용현황 등의 분석이 요구되며, 단속 공무원의 법률적 전문성과 기술 역량이 부족할 경우 위반 판단이 미루어지거나 누락되기 쉽다.

동일한 위반행위라도 지자체별로 처분 강도나 집행 여부에 차이가 존재하며, 이로 인해 법 집행의 일관성에 대한 신뢰가 저하된다. 예컨대 일부 지역은 생계형 위반이라는 이유로 자진시정 기회를 수차례 부여하는 반면, 다른 지역은 즉시 철거 조치를 취하는 사례도 존재한다.

 

임대수익, 재산 가치 상승 등으로 인해 위반자 입장에서는 단속 및 처벌을 감수하고도 불법 상태를 유지하는 편이 유리하다는 판단을 하게 된다. 이는 현행 제도의 실효성에 심각한 한계로 작용한다.

 

Ⅶ. 불법건축물에 대한 이행강제금
건축법상 이행강제금제도는 건축법 제80조 이하에서 규정된 제도로, 위반 건축행위를 시정하기 위해 행정청이 내린 시정명령(철거, 원상회복 등)을 불이행한 경우, 그 불이행상태가 계속되는 한 일정한 금액을 반복적으로 부과·징수하는 행정상 강제집행수단이다. 시정될 때까지 매년 2회 이내 범위에서 반복해서 부과할 수 있다(건축법 제80조 제5항).14)

건축법상 이행강제금은 시정명령 불이행이라는 계속적 상태를 전제로 하고, 동일 사안에 반복 부과가 가능하므로 전형적인 행정벌(형사처벌·과태료)과는 구별된다. 재산적 불이익을 가하여 자발적 이행을 유도하는 수단이며, 위법상태가 해소되면 더 이상 부과되지 않는다는 점에서 강제집행의 성격이 강하다. 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않은 것에 대한 제재적 성격과 동시에, 시정을 강제하는 간접강제 성격을 모두 가진다.

이행강제금은 “위법상태를 빨리 고쳐라”라는 간접강제 수단이며, 형사처벌은 “위법행위를 했으니 응당 벌을 받아야 한다”는 응보적 제재이다. 과태료는 “행정질서를 어겼으니 금전적 제재를 가한다”는 질서벌이다. 이행강제금은 단순히 벌금을 내고 끝나는 것이 아니라, 시정될 때까지 반복해서 부과된다는 점에서 다른 제재와 가장 큰 차이가 있다.

부과권자는 특별시장·광역시장·시장·군수·구청장이다. 이행강제금의 부과절차는 위반행위가 적발되면, 건축법 위반사항을 조사한 다음, 위법 건축물의 철거·변경·원상회복 명령 등의 시정명령을 한다. 일정 기간 내에 이행 기회를 준 다음, 기간 내 불이행 시, 이행강제금 부과 사전통지를 한다. 행정절차법에 따른 청문·의견제출 기회를 준 다음, 이행강제금 부과·징수 결정 및 납부 고지를 한다.

부과 기준은, 위반 건축물의 종류, 규모, 위반 정도, 시가표준액 등을 고려해 대통령령(건축법 시행령)에서 정한 기준에 따르며, 동일한 위반사항에 대해 매년 2회 이내 반복 부과가 가능하다. 이행강제금의 구체적인 산정 기준, 부과 및 징수, 감경에 관한 사항은 건축법 시행령 제115조의2, 제115조의3, 제115조의4 등에서 세부적으로 규정하고 있다.15)

허가권자는 위반 사실이 확인되면 공사 중지, 철거·용도변경·사용금지 등 행정조치를 명할 수 있다.16)
① 위반 사실 조사·확인 → 현장조사, 위반건축물대장 등재, ② 시정명령 통보 → 기간 부여(통상 30일 이상), ③ 이행강제금 사전통지 → 금액·산정근거·이의제기 기간 안내, ④ 부과·징수 → 미납 시 체납처분 가능(압류·공매 등), ⑤ 반복 부과 → 시정될 때까지 연 2회 이내에서 반복 부과 가능

이행강제금의 감경·면제 사유는, ① 천재지변, 화재 등 불가항력으로 이행이 불가능한 경우, ② 위반 건축물의 전부 또는 일부 철거 등 일정 부분 시정한 경우(비율만큼 감경), ③ 고령·장애 등 특별한 사정으로 생계 곤란이 인정될 때 일부 감경 가능(조례에 따름) 등이다.

부과처분에 불복 시, 처분청을 상대로 행정심판법에 의한 행정심판 제기가 가능하다. 제기기간은 처분을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일 이내이다. 행정심판과 별도로 행정소송 제기가 가능하다. 제기기간은 처분 통지일로부터 90일, 처분일로부터 1년 이내이다. 납부기한이 임박한 경우, 행정심판·행정소송에서 집행정지 신청이 가능하다.

이행강제금은 자진시정 유도라는 정책목표 하에 운영되나, 실제로는 일부 위반자들이 금전적 제재를 감수하면서도 불법상태를 유지하는 경우가 있어 실효성에 대한 비판이 제기되고 있다.

이행강제금은 연 2회까지 반복 부과가 가능하지만, 현실적으로는 낮은 부과 기준 또는 감경조항이 적용되어 경제적 유인 효과를 상쇄하지 못하는 경우가 많다. 특히 수익성이 높은 임대용 불법 건축물에 대해서는 과징금 수준의 제재가 아니라면 억지력이 부족하다.

연 2회까지 부과가 가능하나, 징수율이 낮고, 납부 독촉에도 불응할 경우 압류·공매 등 후속 조치는 거의 이루어지지 않는다. 일부 조례는 일정 요건 하에 이행강제금을 감경하도록 하고 있으나, 사실상 고의 위반자조차 감경 대상이 되는 문제가 있다. 결국 이행강제금은 제도 취지와 달리 불법 상태를 제거하기보다는 “일정 비용을 지불하고 위반 상태를 유지하는 하나의 거래 수단”으로 인식될 우려가 있다.

Ⅷ. 불법건축물 양성화 제도의 필요성
불법건축물에 대한 일률적인 처벌이 갖는 부작용을 완화하고, 실질적 피해 회복 및 행정효율성을 도모하기 위한 방안으로 ‘사후허가’ 또는 ‘추인허가’ 제도가 활용된다. 이는 일정 요건을 충족하는 경우, 기존의 위법 건축물에 대하여 사후적으로 건축허가를 부여하는 절차이다. 사후허가제도는 단순 과실이나 경미한 위반에 대해 과도한 재산권 침해를 방지하고, 일정한 조건 아래 법질서의 회복을 유도하기 위해 마련된 장치이다.17)

양성화 제도는 건축법령에 위반되어 허가·신고 없이 건축되었거나, 허가·신고 내용과 달리 지어진 불법건축물에 대해 행정청이 일정한 절차와 조건을 거쳐 합법 건축물로 인정하는 제도이다. 이는 단속과 철거만으로는 해결되지 않는 현실적 문제에 대한 행정적 대안으로 도입된 것이다.18)

불법 시공 당시의 법령이 아니라, 사후 허가 신청 시점의 건축법·도시계획·소방·주차·환경 법령 등에 모두 적합해야 한다. 건폐율·용적률, 높이 제한, 주차장 설치기준, 일조권, 도로 접면 조건 등에 적합하여야 한다. 이러한 사후허가는 주민 편익, 경제적 손실 방지, 행정권 남용 방지 등의 측면에서 유용할 수 있으나, 남용될 경우 위법행위를 조장할 수 있는 소지가 있어 신중한 적용이 요구된다.

우리 사회에는 이미 다수의 불법건축물이 존재하며, 이를 전부 철거하기에는 행정력과 재정이 과도하게 소요된다. 또한 거주민이나 영세상공인의 생활 기반을 하루아침에 잃게 만드는 것은 사회적 갈등을 초래할 수 있다. 따라서 일정 요건을 갖춘 건축물을 합법화하여 제도권 안으로 편입하는 것이 현실적인 대안이 될 수 있다.

불법건축물은 소유자의 재산권 행사에 제약을 가져온다. 매매, 담보, 상속 과정에서 법적 문제가 발생할 수 있으며, 장기간 불법 상태로 존치되면 권리관계가 불안정해진다. 양성화를 통해 법적 지위를 부여하면 재산권을 안정적으로 행사할 수 있고, 국가와 지자체의 행정 집행도 투명해진다.

불법건축물은 정상적인 과세 체계 밖에 존재하기 때문에 조세 형평성을 해친다. 이를 양성화하면 과세 대상에 포함되어 국가·지방자치단체의 세수 확충이 가능하며, 합법적으로 건축물을 지은 시민들과의 형평성 문제도 어느 정도 해소할 수 있다.

불법건축물은 도시계획의 체계적인 운영을 방해하고, 무질서한 난개발을 초래한다. 양성화 제도는 무분별한 철거가 아닌 합리적인 정비와 보완을 통해 도시 미관을 개선하고, 환경 친화적 개발을 유도할 수 있다.

불법건축물 양성화 제도는 단순히 불법을 합법화하는 것이 아니라, 이미 형성된 사회적 현실을 법제도 안으로 수용하여 공공 안전, 재산권 보호, 행정 효율성, 조세 정의, 도시 정비라는 여러 목적을 동시에 달성하기 위한 필요불가결한 제도라 할 수 있다.19)

불법건축물 양성화 제도는 단순히 위법한 건축행위를 묵인하거나 용인하는 것이 아니라, 이미 사회 전반에 광범위하게 존재하는 불법건축물을 제도권 안으로 편입시켜 사회적 갈등을 최소화하고 공공의 이익을 증진하기 위한 현실적 장치이다.

첫째, 공공안전 확보의 필요성이 크다. 불법건축물은 설계·시공 과정에서 법정 기준을 준수하지 않은 경우가 많아 구조적 안정성이 떨어지고, 화재나 지진 등 재난 발생 시 대형사고로 이어질 수 있다. 양성화를 통해 일정 요건을 갖춘 건축물에 대해 안전 진단과 보강을 의무화한다면, 기존의 잠재적 위험을 줄이고 시민의 생명과 재산을 보호하는 효과가 있다.

둘째, 행정의 효율성과 사회적 수용성 차원에서 양성화 제도는 불가피하다. 불법건축물을 전면적으로 철거하려 하면 막대한 행정력과 예산이 소요될 뿐만 아니라, 거주민과 생계형 소상공인의 생활 기반을 파괴해 심각한 사회적 갈등을 유발할 수 있다. 이에 비해 양성화는 일정한 규제와 기준을 통해 불법성을 완화하고 제도권으로 흡수함으로써 행정 부담을 줄이고 사회적 합의를 이끌어낸다.

셋째, 재산권 보장과 법적 안정성을 도모한다는 측면에서도 필요하다. 불법건축물은 매매, 상속, 담보 설정 등에서 법적 제약이 많아 소유자가 정당한 재산권을 행사하기 어렵다. 양성화 과정을 통해 건축물에 법적 지위를 부여하면 거래와 권리행사가 원활해지고, 결과적으로 법적 안정성이 높아진다.

넷째, 조세 정의 실현과 세수 확보라는 긍정적 기능도 있다. 불법건축물은 종종 과세 사각지대에 놓이면서 합법적으로 건축한 이들과의 형평성 문제를 야기한다. 양성화로 제도권에 편입되면 정상적인 과세가 가능해지고, 지방자치단체와 국가의 세원이 확대되어 도시 관리와 공공 서비스 개선에 기여할 수 있다.

도시계획의 합리적 운영과 환경 개선 측면에서 긍정적 효과를 낸다. 불법건축물은 난개발을 초래해 도시 미관을 해치고 기반시설 부담을 증가시킨다. 그러나 양성화를 통해 건축물의 용도·규모·환경 기준을 재정비하면 도시 공간의 질서를 회복하고, 장기적으로 계획적·지속가능한 도시 발전을 도모할 수 있다.

Ⅸ. 불법건축물의 양성화 요건 및 절차
도시계획은 공공복리와 질서 있는 토지이용을 목적으로 하는데, 불법건축물은 이러한 계획을 근본적으로 훼손한다. 그러나 현실적으로 전면 철거는 사회·경제적 혼란을 초래할 수 있어 일정한 요건 하에서 양성화 제도가 운영되어 왔다.

불법건축물 양성화 제도는 단속과 철거만으로 해결할 수 없는 현실을 제도권에서 관리하기 위한 목적에서 단순히 불법을 합법화하는 것이 아니라, 행정적 현실과 주민 생활, 도시 안전 사이에서 균형을 찾는 장치이다. 따라서 양성화 과정에서 ① 법적 요건의 엄격한 적용, ② 안전 확보, ③ 형평성 고려, ④ 부패방지를 철저히 지켜야 한다. 이를 통해 주민의 권리 보장과 도시 안전 확보라는 본래 목적을 달성할 수 있다.

불법건축물의 양성화 요건은, 첫째, 구조적 안정성이 확보되어 있어야 하며, 붕괴·화재 등 안전 위험이 없어야 한다. 필요시 구조안전진단 보고서를 제출해야 한다. 둘째, 도시계획·국토계획 상의 용도지역, 지구단위계획, 도시계획시설 결정에 위배되지 않아야 한다. 녹지지역·개발제한구역(Green Belt) 내 불법건축물은 대부분 양성화가 어렵다.

셋째, 건폐율, 용적률, 높이제한, 일조권, 주차장법 기준 등 주요 건축기준을 충족해야 한다. 위법 규모가 과도하면 양성화가 불가능하다. 넷째, 도로, 하천, 상하수도, 송전선, 공원 등 공공시설을 침범하지 않아야 한다. 다섯째, 문화재보호구역, 상수원보호구역, 군사시설보호구역 등 다른 특별법에서 금지하는 지역은 원칙적으로 양성화가 불가능하다.

양성화 절차는, ① 시·군·구청장이 양성화 대상 지역·대상을 공고, ② 건축주·소유자가 신청, ③ 현장조사 및 검토, ④ 허가 또는 적법화 결정, ⑤ 사후관리 순이다.

양성화 대상은 ① 일정 시점 이전에 준공된 불법건축물, ② 공익 침해가 크지 않은 경우이고, ① 도로·공원 등 공공시설 저해, ② 구조상 안전성 현저히 부족, ③ 도시계획상 중대한 지장 초래하는 경우에는 제외된다.

불법건축물 양성화 제도는 행정의 무력화가 아니라 현실과 이상 사이의 조정 장치이다. 그러나 양성화가 반복되면 불법행위를 조장하는 결과를 낳을 수 있으므로, 반드시 한시적·예외적으로 운용되어야 한다.20)

불법건축물 단속은 도시질서 유지와 안전 확보를 위한 불가피한 조치이며, 양성화는 예외적 제도에 불과하다. 법적 한계를 넘어 남용될 경우, 법치주의와 공익을 해치고 도시관리의 신뢰성을 무너뜨릴 수 있다. 양성화는 선별적·투명하게 운용되어야 하며, 원칙적으로는 불법건축물은 철거·제재 대상이라는 점이 재확인되어야 한다.

Ⅹ. 불법건축물 단속제도 개선 방안
지금까지의 단속과 처벌 정책은 몇 가지 한계를 보여왔다. 첫째, 선거·정치적 고려나 지역 민원으로 인해 단속의 지속성과 일관성이 확보되지 못하였다. 둘째, 이행강제금이나 형사처벌의 실효성이 낮아, 불법건축을 통해 얻는 경제적 이익이 제재보다 더 크다는 점이 문제로 지적된다.

셋째, 건축 행정의 복잡성과 절차적 지연으로 인해 일부 시민들은 불가피하게 불법 상태에 놓이는 경우도 발생한다. 이는 단순히 단속의 강화만으로는 문제를 근본적으로 해결할 수 없음을 보여준다.

향후 불법건축물 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 세 가지 방향이 필요하다. 첫째, 예방적 행정체계 구축이다. 건축허가 단계에서부터 정보 공개와 절차 간소화를 통해 불법 발생 요인을 차단해야 한다.

둘째, 실효적 제재의 강화이다. 이행강제금 산정방식을 현실화하여 불법행위로 인한 경제적 이익을 철저히 환수하고, 반복 위반자에 대해서는 건축사 자격 취소, 형사처벌 등 보다 엄격한 조치를 병행해야 한다.

셋째, 합리적 양성화 제도 운용이다. 공공안전을 해치지 않는 범위 내에서 장기간 존치된 건축물을 제한적으로 양성화하여 사회적 비용을 줄이고, 동시에 제도권 내 관리체계로 편입시켜야 한다.

단속 실효성 확보의 핵심은 지자체의 단속 조직과 절차의 전문화, 데이터 기반 행정의 도입, 그리고 예방 중심의 시스템 전환에 있다. 단속 업무를 단순 민원처리 수준에서 벗어나 건축법, 도시계획, 구조안전 등 다학제적 전문성을 갖춘 전담 부서로 개편할 필요가 있다.21)

 

불법건축물에 대한 단속을 연 1∼2회의 정기조사에 국한하지 않고, 항공사진·드론 촬영, 3D GIS 기술 등을 활용한 상시 감시 시스템으로 전환할 필요가 있다. 특정 민원에만 반응하는 수동적 단속 방식에서 벗어나, 위험도 경제적 이득 가능성 위반 이력 등 데이터 기반 위험분석(Targeting Model)을 통해 선제적 단속이 가능하도록 시스템화해야 한다.

단속·허가·관리 통합 시스템을 구축해야 한다. 허가 부서와 단속 부서의 정보 단절은 위반행위의 인지 시점을 늦추는 주된 원인이다. 단속체계의 효율화를 위해 건축허가점검사후관리까지 전주기적 통합 플랫폼이 요구된다.

현행 이행강제금과 형사처벌 체계는 고의적 반복 위반을 억제하기에는 실효성이 미흡하다. 단순 면적기준 이외에도 위반의 고의성, 임대수익 목적, 반복 여부 등을 감안한 누진제 요율을 신설하여, 위반자에게 경제적 압박을 강화할 필요가 있다.22)

형사처벌은 위반행위의 중대성과 반복성을 고려하여, 일정 수준 이상의 위반에 대해서는 의무고발조항 또는 고발지침을 도입함으로써 행정청의 자의적 재량을 줄이고 법 집행의 예측가능성을 높여야 한다. 상습적, 상업적 위반자에 대해 벌금 또는 이행강제금 외에, 위반으로 인해 얻은 경제적 이익의 일부 또는 전부를 환수하는 과징금 체계를 도입하는 것이 필요하다.

불법건축물에 거주하는 비고의 세입자는 법적 보호의 사각지대에 놓여 있는 경우가 많으며, 이에 대한 제도적 보완이 시급하다. 중개사 또는 임대인은 계약 체결 전 건축물대장, 사용승인 여부, 위반사항 등록 현황 등을 세입자에게 서면으로 고지하도록 의무화하고, 고지의무 위반 시 계약 해지권 및 손해배상 청구권을 부여해야 한다. 주택임대차보호법상 우선변제권 인정 요건을 완화하여, 불법건축물 세입자도 일정 요건을 충족할 경우 보증금 보호를 받을 수 있도록 법 개정을 검토할 필요가 있다.23)

불법건축물의 대부분은 세입자나 일반인이 해당 건물이 위법한 상태인지 인식하기 어렵기 때문에, 정보접근성과 사전예방의 관점에서 정책개편이 필요하다. 위반건축물 여부 및 시정명령 이행 여부, 이행강제금 부과 현황 등을 건축물대장에 실시간 연동 표시하고, 국민 누구나 조회 가능하도록 시스템을 개선해야 한다.

위반건축물에 대한 정보를 등기부 기재사항과 연동함으로써, 거래 또는 담보설정 과정에서 자연스럽게 위반 여부가 공개될 수 있도록 해야 한다. 공인중개사에 대한 건축법·임대차보호법 관련 정기 교육 이수를 의무화하고, 고의로 위반정보를 은폐할 경우 등록취소 또는 형사처벌이 가능하도록 제재를 강화해야 한다.24)

Ⅺ. 글을 맺으며
우리 사회에서 불법건축물은 단순히 개인의 편의나 경제적 이익 추구 차원을 넘어, 공공의 안전과 도시 질서를 위협하는 심각한 문제로 자리 잡아왔다. 불법건축물은 건축법령의 준수라는 최소한의 사회적 규범을 무시한 결과이며, 이는 도시 환경의 왜곡, 교통·소방·위생상의 위험 초래, 부동산 시장의 불평등 심화라는 다층적 부작용을 낳는다.

이러한 점에서 불법건축물의 단속과 처벌은 단순한 행정적 조치가 아니라, 공동체의 안전과 정의 실현을 위한 불가피한 법 집행이라고 할 수 있다. 불법건축물의 단속과 처벌은 행정력 강화만으로 해결될 수 있는 문제가 아니라, 법 집행의 일관성, 제재의 실효성, 제도의 합리성이 조화를 이룰 때 비로소 성과를 거둘 수 있다.

불법건축물에 대한 철저한 규율은 국민의 생명·재산을 지키는 최소한의 공공안전 장치이며, 도시의 지속가능한 발전과 정의로운 사회질서를 세우는 토대가 된다. 앞으로는 단속과 처벌의 강화와 더불어, 예방적 행정과 제도적 개선이 병행될 때, 불법건축물 문제를 근본적으로 줄여나갈 수 있을 것이다.

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2022년 8월까지 법학전문대학원평가위원회 위원장을 역임했다.

cdlaw@hanmail.net