지구단위계획에 의한 건축허가제한 연구 2020.11

The study on construction permit restriction by district unit plans

 

Ⅰ. 글의 첫머리에

건축을 하기 위해서는 행정청으로부터 건축허가를 받아야 한다. 건축허가라 함은 특정한 토지 위에 특정한 건축물을 짓겠다는 내용의 건축허가신청서를 제출하여 행정청으로부터 허가를 받는 것을 말한다. 건축허가는 원칙적으로 건축법에 의해서 행해진다. 그러나 건축허가를 받기 위해서는 건축물을 짓기 위한 건축부지에 대한 건축허가가능성이 전제되어야 한다. 

건축부지, 즉 토지에 대한 규제는 건축법에서 하는 것이 아니라, 국토의 이용 및 계획에 관한 법률에 의한다. 국토계획법은 전국의 토지를 대상으로 어떤 용도로 사용하고, 어떤 건축물을 지을 수 있는지에 관한 종합적이고 체계적인 계획을 수립하여 규제하고 있다.

국토계획은 광역계획부터 시작해서 지구단위계획까지 그 규모 및 단위에 따라 다양한 계획이 있다. 국토계획법은 용도지역제 도시계획제도를 통해서 개별적이며 구체적인 건축물의 건축행위를 규제하고 있다. 이 중에서 지구단위계획은 도시지역 안에서 상대적으로 적은 지역단위에 국한하는 도시계획으로서, 보다 상세하고 입체적인 내용을 담고 있다. 

도시지역 안에서 건축행위 및 개발행위를 하기 위해서는 먼저 대상 토지에 대해 지구단위계획이 수립되어 있는지 확인하고, 지구단위계획이 수립되어 있으면 그 내용에 따른 건축허가를 받아야 한다. 특정한 지역에서 특정한 개발행위 내지 건축행위를 하기 위해서는 사전에 먼저 지구단위계획을 수립한 다음 사업을 추진하여야 하는 경우도 있다. 
건축을 하려면 지구단위계획을 정확하게 확인하고, 그에 부합하게, 다시 말하면 지구단위계획의 범위 내에서 설계를 하고 허가를 받아 건축하여야 한다. 여기에서는 도시계획의 의의 및 효력, 도시계획과 건축허용성의 관계, 지구단위계획의 의의, 수립절차 및 구체적인 내용, 건축허가를 실질적으로 규제하는 범위 등에 관하여 살펴보기로 한다. 

 

Ⅱ. 토지에 관한 행정계획의 의의 

국가는 토지에 관한 구체적인 계획을 세워 이를 관리하고 집행한다. 국토는 자연환경의 보전과 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이룰 수 있도록 이용되고 관리되어야 한다(국토계획법 제3조). 특히 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급이 되도록 하여야 한다. 

토지의 이용계획에 관하여는 국토계획법에서 규정하고 있다. 국토계획은 국토를 이용 개발 및 보전할 때 미래의 경제적 사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을 말한다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정한다. 국토계획법의 핵심은, 도시계획의 작동체계, 도시계획의 수립절차, 도시계획에 의한 건축허가규제에 있다.

국토계획법은 도시 전체에 걸쳐 도시계획을 수립한 후 소극적으로 개별 건축주들의 행위상한선을 정하는 방식으로 도시를 관리하고 있다. 노후화된 지역을 정비해서 도시기능을 정상적으로 회복하는 것을 목적으로 하는 것이 개발사업법이다. 

국토계획법은 도시계획을 통해 건축물의 허가요건을 통제하고 있다. 따라서 개발사업은 도시계획이 존재하는 토지에서 행해져야 한다. 도시계획이 존재하지 않으면 먼저 도시계획이 수립되어야 개발사업이 허용된다.
토지 위에 건축물을 건축하려면 수많은 관련 법령에 의해 제약을 받게 된다. 건축행위 자체에 대한 건축허가도 중요하지만, 건축할 부지, 즉 토지에 대한 건축행위가능성에 대한 허가가 선행되어야 한다. 건축법에 의한 건축허가는 당연히 건축할 대상 토지에 대한 건축가능성이 법적으로 보장되어 있다는 것을 전제로 한다. 

국토계획법은 토지의 합리적 이용을 위해 건축행위를 일반적으로 금지시키고, 도시계획과 그에 따른 요건이 충족되는 경우에 일반적 금지를 해제하여 건축허가를 해주는 방식을 취하고 있다. 

토지에 대한 건축가능성은 건축법에서 규정하고 있지 않고, 별도로 국토법에서 규정한다. 국토계획법에서는 전 국토에 해당하는 토지의 이용 및 개발에 관한 계획을 수립하고 이를 집행한다. 어떠한 토지 위에서 건축행위를 하기 위해서는 먼저, 그 토지를 대상으로 한 토지이용에 관한 행정계획에 의해 특정 건축물을 건축할 수 있는지가 검토되어야 한다.

 

Ⅲ. 도시계획의 종류 및 효력

토지 가운데 도시 안에 있는 토지를 어떻게 합리적으로 이용할 것인가 하는 문제가 가장 중요하다. 이에 국가는 도시계획을 수립하여 토지를 관리한다. 도시계획은 행정계획에 속한다. 

도시계획은 도시 내 토지의 합리적 이용을 위해 용도지역 및 기반시설을 정하고 건축단위를 설정하며, 각 건축단위의 건축허용성 및 건축허가요건을 정하는 행정계획을 말한다. 도시계획에 의해 건축행위의 통제시스템이 작동하기 위해서는 도시계획에 따라 개별 필지단위로 건축의 허용여부가 정해져야 한다.

지구단위계획은 기본적으로 행정계획에 속한다. 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것을 말한다.

도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 수 있다.

행정주체가 가지는 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다.

국토기본법에서 정하고 있는 국토계획에는, 국토종합계획, 도종합계획, 시군종합계획, 지역계획, 부문별 계획이 있다(국토기본법 제6조제2항), 광역도시계획이란 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 계획을 말한다.

“도시·군기본계획”이란 도시·군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. “도시·군관리계획”이란 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 보건 등에 관한 각종 계획을 말한다. 이러한 “도시·군관리계획”의 한 가지로 ‘지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획’이 포함된다. 

도시계획은 도면형태를 기본구조로 한다. 도면상으로 도시계획에 편입되는 지역과 그렇지 않은 지역으로 구분된다. 도시계획의 내용으로 가장 중요한 것은 용도지역의 분할과 지정이다. 용도지역은 도시계획에 의해 구획된 영역을 다시 세분하여 각각의 영역에 따라 법적 성격을 부여하는 기능을 가진다. 도시계획의 내용으로서 용도지역이 중요한 의미를 가지는 것은 용도지역에 따라 법령에서 정하는 건축허가요건이 다르기 때문이다. 

도시계획은 용도지역, 기반시설(도시계획시설), 건축단위, 건축허용성, 건축허가요건 등으로 구성되며, 도시계획의 종류에 따라 그에 포함되는 범위가 다르다. 용도지역은 그 성격에 따라 건축물의 종류나 형태를 제한한다는 점에서 도시계획의 내용을 구성하는 요소임에 반하여, 구역제로 이해되는 개발제한구역 등은 일종의 도시계획 그 자체이다.

개발제한제 도시계획에서는 건축물의 신축이 허용되지 않으며, 건축허가요건이 불필요하다. 도시계획의 적용대상지역 전체를 하나로 규율하고 있으며, 그 안에서 다시 지역이나 지구 등으로 구분하지 않는다. 도시계회시설계획은 기반시설의 설치를 위한 도시계획을 말한다. 도시계획시설계획이 결정고시되면 기반시설의 설치목적에 맞지 않는 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경이 금지된다. 

 

Ⅳ. 도시계획과 건축허용성

건축물을 건축하기 위해서는 부지로 사용할 토지가 절대적으로 필요하고, 기본적으로 대상 토지에 건축이 허용되는 법적 성질이 있느냐가 중요하다. 건축허용성이란 도시계획이 수립되어 있는 개별 필지단위로 부여되는 법적 지위로서 당해 필지에서 건축행위가 허용된다는 공적인 견해표명에 의해 확정된다. 도시계획에 의해 건축행위의 통제시스템이 작동하기 위해서는 도시계획에 따라 개별 필지단위로 건축의 허용여부가 정해져야 한다.

새로운 도시를 계획할 때 가장 우선적으로 도시계획시설인 도로가 확정되고, 그 도로에 연결되는 각각의 건축단위가 설정됨으로써 도시계획도면이 완성된다. 건축단위라 함은 토지의 단위로서 하나의 건축허가가 발급될 수 있는 기본단위를 말한다. 도시계획은 건축물이 건축될 수 있는 토지의 단위를 정하며 이렇게 설정된 토지의 단위가 건축단위로서 도시계획의 내용이 된다.

국토계획법은 건축물의 허용여부 및 허용요건을 정한다. 어떠한 토지에 건축허용성이 인정되지 못하는 경우에는 대상토지의 개발가능성은 원천적으로 봉쇄된다. 도시계획의 내용으로 건축허용성이 아직 결정되지 못한 토지에 대해서는 토지형질변경에 의해 당해 토지의 개발가능성이 최초로 심사된다. 
도시계획의 내용이 건축허용성에 관한 사항을 담지 못하면, 개발행위(토지형질변경)허가제도가 후속하면서 도시계획의 내용을 보충하는 기능을 담당한다. 도시계획의 내용을 사후적으로 보충함으로 개발행위허가제도는 실질적으로 도시계획의 내용을 구성한다.

도시계획에 의해 건축단위가 설정되고, 다시 그 건축단위에 건축허용성이 부여되면 건축이 허용된다. 그러나 모든 건축행위가 자유롭게 허용되는 것은 아니고, 건축물의 용도 면에서 제한을 받고 다시 형태나 규모 면에서도 제한을 받는다. 이 또한 도시계획의 내용으로 매우 중요한 의미를 갖는다. 

건축허가요건은 조문구조상 도시계획과 구별되어 법령에 정해진 형태를 띠지만 이 또한 도시계획의 내용으로 보아야 한다. 용도지역제 도시계획이 수립된 지역에서는 크게 주거, 상업, 공업, 녹지의 용도지역이 지정되고 이는 다시 세분된다.

개발제한제 도시계획이나 도시계획시설계획은 건축단위와 무관하게 건축을 금지하는 도시계획이다. 따라서 건축허용성이 일반적으로 부인되고 건축허가요건은 무의해진다.

건축물의 부지는 건폐율, 용적률의 산정기준이 되고, 접도요건, 건축선 등을 결정하는 기능을 담당한다. 건축허가를 위해 기준이 되는 토지의 단위를 건축단위라고 하며, 건축단위는 통상 건축허가가 신청되기 이전단계에 이미 존재한다.

건축법에 의한 서울특별시공고에 따라 도시설계구역에 속하게 되어 인접 토지와 공동으로 3층 이상 20층 이하의 업무, 판매, 근린, 관람집회, 전시, 통신촬영시설 용도의 건축물만을 건축할 수 있고 주거용 건물의 신축이 금지된 토지는 ‘건축법·도시계획법 등 관계 법령에 의하여 주택의 건축이 금지된 나대지’에 해당된다(대법원 1997. 6. 27. 선고 97누4937 판결).

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 

법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다.

행정청에서 정구장 시설을 설치한다는 도시계획결정을 하였다가 그 후 청소년 수련시설을 설치한다는 도시계획 변경결정 및 지적승인을 한 경우, 그 처분에 이르게 된 경위, 지역적 여건, 공사비와 공사여건, 처분의 목적 등 제반 사정에 비추어 도시계획 변경결정 및 지적승인 처분이 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.

A는 기존 건축물에다 업무시설 용도로 증축하기 위하여 건축허가신청을 하였다. 구청은 건축허가신청지가 ○○지구단위계획구역 내에 위치하고 있고, 증축 연면적이 300㎡를 초과하므로 ○○지구단위계획 민간부분 시행지침에 따라 원고의 증축신청을 신축신청과 동일하다고 보고 ○○지구단위계획 및 운영지침을 적용하여야 하는데, 건축허가신청지가 일반주거인접지 간선도로변에 위치하고 있어 시행지침에 의하여 위락시설은 입지할 수 없는 곳임에 반하여 A가 기존건축물 지하 1층을 위락시설로 사용하고 있다는 이유로 A에 대하여 위 건축허가신청서를 반려하였다.

 

Ⅴ. 지구단위계획의 의의

지구단위계획은 도시계획 수립대상 지역 안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획을 말한다.

지구단위계획은 과거 도시계획법에서 규정한 상세계획구역이라는 명칭의 도시계획이다. 종래 용도지역제 도시계획이 규율하는 밀도가 너무 낮아 도시 내 각종 건축행위나 개발사업을 통제하기에 한계를 보이자 작은 지구단위에 국한하여 상세한 입체적 내용을 담은 도시계획수법을 새로 도입했다. 그 후 건축법에서 규정하고 있던 도시설계제도와 상세계획구역을 통합하여 지구단위계획이라는 명칭으로 사용하고 있다.  

지구단위계획은 도시 전체를 대상으로 하는 도시계획이 아니라, 도시계획 수립대상 지역 안에 있는 일부 지구단위를 대상으로 한다. 지구단위계획은 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시키는 것을 목적으로 하는 건축법상의 건축물에 대한 규제와는 그 목적을 달리한다. 

도시 일부 지역에 대한 도시계획제도로서는 과거 상세계획구역제와 도시설계제도가 시행되고 있었는데, 2000년 이러한 두 가지 제도를 통합하여 지구단위계획으로 규정하였고, 현행 국토계획법에서도 제4절에서 지구단위계획제도를 상세하게 규정하고 있다. 지구단위계획에 관한 규정은 용도지역제 도시계획에 대한 특별규정의 성격을 가진다.

지구단위계획이 기존의 용도지역제 도시계획과 차이를 보이는 것은 도면과 함께 구속력을 가지는 부속규정(민간부문 시행지침 등)의 존재이다. 종래 용도지역제 도시계획은 일종의 지도로 이해되고 도면이 내용만이 구속력을 가지는 것으로 이해되었다. 그러나 지구단위계획은 도시계획도면상 나타나는 내용과 함께, 각 구획마다 허용되는 건축물의 용도 등을 세밀하게 정하는 부속규정들이 마련되어야 한다. 지구단위계획제도는 계획면적이 좁고 개별 필지단위의 건축허가요건을 정하는 상세한 내용의 도시계획이다.

지구단위계획은 각각의 건축단위별로 건축허가요건을 부여하는 도시계획의 일종이므로 그 건축허가요건이 용도지역제 도시계획에 비해 매우 상세한 형태를 띤다. 다만 건축허가요건이 국토계획법이나 그 하위법령이 아니라 지구단위계획 시행지침 등 지구단위계획에 부속되는 조항의 형태로 나타난다.

 

Ⅵ. 지구단위계획의 내용

지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 ③번과 ⑤번의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. ① 용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경하는 사항, ② 기존의 용도지구를 폐지하고 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항, ③ 기반시설의 배치와 규모, ④ 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, ⑤ 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이, ⑥ 건축물의 배치 또는 건축선에 관한 계획, ⑦ 환경관리계획 또는 경관계획, ⑧ 교통처리계획, ⑨ 토지 이용의 합리화 등에 필요한 사항(국토계획법 제52조제1항).

지구단위계획구역에서는 국토계획법 제76조부터 제78조까지의 규정과 건축법 제42조·제43조·제44조·제60조 및 제61조, 주차장법 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.

국토계획법에 의하면, 지구단위계획에서는 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항을 포함할 수 있고, 또한  기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항을 정할 수 있다.

기존의 도시계획은 용도지역제나, 개발제한구역의 도시계획 등과 같이 그 도시계획이 자체로서 특별한 사항을 담고 있을 필요가 없고, 그 실질에 있어서는 단지 구획만을 의미하는 도면의 형태이다. 그에 따른 건축허가요건에 관하여는 국토계획법, 건축법, 도시계획조례, 건축조례 등이 별도의 규정을 두고 규율한다.
지구단위계획에는 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율, 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도 등의 내용이 포함된다. 부정형 토지의 모양을 정형화하여 토지의 효율성 제고를 하고자 하는 지구단위계획의 취지도 고려하여야 한다. 

지구단위계획구역의 지정목적을 달성하기 위하여 지구단위계획에는 ‘건축물의 용도제한’에 관한 사항을 정할 수 있다. 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다.

건축법 제2조 제1항 제2호의2는 “건축물의 용도라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다”고 정의하고 있다. 같은 조 제2항에서는 건축물의 용도를 28가지로 분류하면서 그 각 용도에 속하는 건축물의 세부용도는 대통령령으로 정한다.

용도지역 안에서의 건축물 용도 등의 제한에 관하여는 건축법시행령[별표 1]에 규정된 용도별 건축물의 종류에 따르도록 한다. 지구단위계획에서의 건축물 용도제한의 기준에 관하여는 별도로 규정하지 아니하여 이를 입안·결정하는 시·도지사 등에게 비교적 광범위한 형성의 자유를 부여하고 있다. 

사업계획승인권자가 주택사업계획을 승인할 때 국토계획법 제30조에서 정한 지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 결정을 받은 것으로 보며 사업계획의 승인고시가 있은 때에는 국토계획법에 따른 고시가 있는 것으로 보고, 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설 배치도 등과 함께 주택건설사업에 지구단위계획의 결정이 필요한 경우 그 결정의 협의에 필요한 서류, 공공시설의 귀속에 관한 사항을 기재한 서류, 간선시설 설치계획도 등을 첨부하여야 한다.

지구단위계획 결정이 의제되는 범위에는 주택건설대지뿐만 아니라 공공시설 또는 간선시설 등이 설치되는 지역으로 주택건설사업계획과 필수적 관련이 있는 지역까지 포함된다고 봄이 상당하다.
사업계획승인권자가 구 주택법 제17조 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 사업계획승인을 한 이상 구 주택법 제17조 제1항의 허가·인가·결정·승인 등이 있는 것으로 볼 것이고, 그 절차와 별도로 국토계획법 제28조 등에서 정한 주민의 의견청취 등의 절차를 거칠 필요는 없다고 할 것이다(대법원 1992. 11. 10. 선고 92누1162 판결 참조).

 

Ⅶ. 지구단위계획의 수립 및 결정

국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. ① 용도지구, ② 도시개발구역, ③ 정비구역, ④ 택지개발지구, ⑤ 대지조성사업지구, ⑥ 산업단지, ⑦ 관광단지, ⑧ 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역 또는 공원에서 해제되는 구역, 녹지지역에서 주거·상업·공업지역으로 변경되는 구역과 새로 도시지역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역, ⑨ 복합적인 토지 이용을 증진시킬 필요가 있는 지역, ⑩ 집중적으로 정비가 필요한 지역, ⑪ 도시지역의 체계적·계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역, ⑫ 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역

국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는, ① 지역에서 시행되는 사업이 끝난 후 10년이 지난 지역, ② 체계적·계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역은 지구단위계획구역으로 지정하여야 한다.

도시지역 외의 지역을 지구단위계획구역으로 지정하려는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여야 한다. ① 지정하려는 구역 면적의 100분의 50 이상이 계획관리지역으로서 일정한 요건에 해당하는 지역, ② 개발진흥지구로서 일정한 요건에 해당하는 지역, ③ 지정된 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 행위 제한 등을 지구단위계획으로 대체하려는 지역

지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정한다. 지구단위계획은, ① 도시의 정비·관리·보전·개발 등 지구단위계획구역의 지정 목적, ② 주거·산업·유통·관광휴양·복합 등 지구단위계획구역의 중심기능, ③  해당 용도지역의 특성 등을 고려하여 수립한다.

특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다. 특별시·광역시·특별자치시 및 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 도시관리계획을 결정하고, 인구 50만 이상의 대도시가 아닌 시와 군의 도시관리계획은 시장이나 군수가 입안하고 도지사가 결정한다.

이해관계자를 포함한 주민은 입안권자에게 일정한 사항에 관한 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이해관계자를 포함한 주민은 도시관리계획의 입안권자에게 입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리 상의 신청권이 있다. 도시관리계획의 결정권자에 대하여 도시관리계획의 변경을 신청할 권리도 있다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2010두5745 판결 참조). 도시관리계획결정을 취소해 달라는 소송을 제기하는 것도 가능하다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두49109 판결).

사업계획 승인처분에 관한 쟁송에서 이 사건 사업계획 승인처분 자체에 관한 사유뿐만 아니라 의제된 이 사건 지구단위계획 결정에 관한 사유에 관하여도 함께 다툴 수 있는 것이지, 별도로 이 사건 지구단위계획 결정에 관한 쟁송을 제기하여야 하는 것은 아니다(대법원 2001. 1. 16. 선고 99두10988 판결 취지 참조). 이 사건 지구단위계획 결정의 취소를 구하는 부분은 부적법하다(창원지방법원 2015. 9. 22. 선고 2014구합22500 판결). 

도시계획시설인 학교부지 내에 토지와 건물을 소유하고 있는 주민에게는 국토계획법상 학교부지에 대한 도시관리계획의 결정권자에게 학교부지에 관한 도시관리계획의 변경, 즉 학교시설 폐지를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리 상의 신청권이 있다.

도시관리계획결정이 고시되면 지적이 표시된 축척 500분의 1 내지 1천500분의 1의 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 하고 이를 고시하여 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 도시·군관리계획결정의 효력은 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.

국토계획법이 도시·군관리계획결정이 고시된 후 지형도면을 작성하여 고시하도록 규정한 취지는 도시·군관리계획으로 토지이용제한을 받게 되는 토지와 그 이용제한의 내용을 명확히 공시하여 토지이용의 편의를 도모하고 행정의 예측가능성과 투명성을 확보하려는 데 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조).

지구단위계획구역의 지정에 관한 도시·군관리계획결정의 고시일부터 3년 이내에 그 지구단위계획구역에 관한 지구단위계획이 결정·고시되지 아니하면 그 3년이 되는 날의 다음날에 그 지구단위계획구역의 지정에 관한 도시·군관리계획결정은 효력을 잃는다. 

지구단위계획(주민이 입안을 제안한 것에 한정한다)에 관한 도시·군관리계획결정의 고시일부터 5년 이내에 이 법 또는 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수하지 아니하면 그 5년이 된 날의 다음날에 그 지구단위계획에 관한 도시·군관리계획결정은 효력을 잃는다. 

 

Ⅷ. 지구단위계획과 건축허가제한 

지구단위계획 때문에 건축물의 건축이 제한되는 경우가 문제된다. 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 한다. 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다.

국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다(건축법 제18조제1항). 특별시장·광역시장·도지사는 지역계획이나 도시·군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장·군수·구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다(건축법 제18조제2항).

지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하고자 하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하거나 용도를 변경하여야 한다. 허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하여야 한다. 허가권자는 지구단위계획구역 안에서의 건축이 그 지구단위계획에 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결).

아파트 지구지정이 있으면 개발기본계획의 수립 이전에는 동 지구의 계획적 개발에 위배되지 아니하는 범위 내에서 건축물의 건축이 허가될 뿐이어서 그 사용이 제한되었다고 할 수 있고, 이는 아파트를 건설하기 위한 업체의 경우에도 마찬가지라 할 것이다(대법원 1998. 3. 13. 선고 97누2641 판결). 

서울특별시장은 서울특별시 고시로 ○○지구단위계획을 결정 고시하면서, 원고 소유의 갑 토지에 대하여는 지구단위계획상의 토지이용계획에서 건축물의 용도를 ‘공공시설’로 정하였고, 을 토지에 대하여는 지구단위계획상의 용도지역을 일반주거지역에서 건폐율과 용적률이 상향되는 준주거지역으로 조정하였다. 

피고인이 허가대상인 주택을 무허가로 건축하였다는 내용으로 기소된 사안에서, 제2종 지구단위계획구역 안에서의 건축에 해당한다는 사실을 알았다면 그 건축이 허가대상인 줄 몰랐다 하더라도 이는 단순한 법률의 부지에 불과하여 건축법 위반죄의 성립에 영향이 없다(대법원 2011. 10. 13. 선고 2010도15260 판결).

국토계획법 제54조가 준용되지 않는 용도변경 즉, 건축법 제19조 제3항에 따라 건축물대장 기재 내용의 변경을 신청하여야 하는 경우나 임의로 용도변경을 할 수 있는 경우에는 국토계획법 제54조를 위반한 행위가 건축법 제19조 제7항을 위반한 행위가 된다고 볼 수는 없다.
갑은 판매시설 용도로 되어 있는 건물에서 목욕장 영업신고서를 구청에 제출하였다. 구청에서는 이 건물 부지가 국토교통부 고시로 택지개발예정지구로 지정된 후 도시계획법에 의해 상세계획구역으로 지정된 곳이며, 상세계획에 상업용지로 지정되었기 때문에 이 사건 건물에서는 목욕장영업을 할 수 없다는 처분을 하였다.

행정기관의 업무처리지침 등 행정규칙은 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다. 택지개발처리업무지침은 택지개발촉진법과 그 하위법령에 근거하여 적법하게 제정되었고 그 세부내용에 따라 ○○ 택지개발 예정지구에 관한 상세계획결정이 이루어지고 그 결정내용이 공고까지 되었으니, 이는 대외적으로 국민을 구속하는 효력을 가진다.

 

Ⅸ. 지구단위계획 관련 소송

지구단위계획변경주민제안거부처분취소소송에 관하여 알아본다. 이 사건 토지에 대해 도시계획법에 따라 도시계획시설(학교) 용지로 결정되어 ○○초등학교가 설립될 예정이었는데, 관할 교육청은 그 후 ○○초등학교 신설계획을 취소하였다.

원고는 구청장에게 국토계획법, 도시계획조례에 따라 이 사건 토지에 대한 도시계획시설(학교)을 해제하는 내용의 도시·군관리계획 변경입안의 제안을 하였다. 구청장은 이 사건 입안제안에 대한 거부처분을 하였다.

원고는 구청장을 상대로 법원에 도시·군관리계획 변경입안제안 거부처분취소 소송을 제기하였다. 법원은 이 사건 입안제안에 대한 거부처분을 한 것은 위법하여 취소되어야 한다는 내용으로 원고 승소 판결을 선고하였다(울산지법 2014. 6. 19. 선고 2014구합124 판결).

행정주체가 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이다.

 

Ⅹ. 도시계획시설

하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의 관점에서 볼 때 원칙적으로 허용될 수 없는 것이고, 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 하는데(대법원 2002. 7. 9. 선고 2001두10684 판결 참조), 

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두25173 판결 참조).

고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고, 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이다. 그에 대한 행정심판 청구기간도 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자가 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날인 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누5694 전원합의체 판결).

수익적 행정처분에 대한 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 허용될 수 있다는 법리는, 처분청이 수익적 행정처분을 직권으로 취소·철회하는 경우에 적용되는 법리일 뿐 쟁송취소의 경우에는 적용되지 않는다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104 판결).
주택법에 의하면, 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 원칙적으로 해당 주택건설대지 전체의 소유권을 확보하여야 하지만, 지구단위계획결정이 필요한 주택건설사업의 경우 예외적으로 해당 대지면적의 100분의 80 이상(등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합의 경우에는 100분의 95 이상)을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 주택법상 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하면 주택건설사업계획의 승인을 받을 수 있다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결).

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 되는 처분 등에 해당하는지는 일반적·추상적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 그 행위에 관한 행정청과 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로, 적어도 ‘부분 인허가 의제’가 허용되는 경우에는 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인허가의 취소나 철회가 허용될 수 있고(대법원 2018. 7. 12. 선고 2017두 48734 판결 참조), 이러한 직권 취소·철회가 가능한 이상 그 의제된 인허가에 대한 쟁송취소 역시 허용된다.

주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 인허가가 위법함을 다투고자 하는 이해관계인은, 주택건설사업계획 승인처분의 취소를 구할 것이 아니라 의제된 인허가의 취소를 구하여야 하며, 의제된 인허가는 주택건설사업계획 승인처분과 별도로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.

피고는 임대아파트를 건축하는 내용의 주택건설사업계획을 승인·고시하면서, 관계 행정청과의 협의 절차를 거쳐 이 사건 지구단위계획결정이 의제 처리되었음을 함께 고시하였다. 나아가 피고는 이 사건 지구단위계획결정에 관한 지형도면 고시를 하였다.
이 사건 지구단위계획결정은 지형도면을 고시한 날부터 그 효력이 발생하였고, 원고는 그날부터 90일 이내에 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소 중 이 사건 지구단위계획결정의 취소를 구하는 부분은 적법하다.

건축법상의 도시설계지구로 지정되어 구체적인 도시설계가 수립되어 있던 지역이 국토계획법상의 지구단위계획구역으로 지정되고 그에 따른 지구단위계획까지 수립되었다면, 기존의 건축법상의 도시설계는 국토계획법상의 지구단위계획으로 변경된 것으로 보아야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2011두8277 판결).

도시계획사업 시행지역에 포함된 토지의 소유자는 도시계획사업 실시계획의 인가로 인하여 자기의 토지가 수용당하게 되고 또 자기의 토지가 수용되지 않는 경우에도 도시계획사업이 시행되어 도시계획시설이 어떻게 설치되느냐에 따라 토지의 이용관계가 달라질 수 있다.

도시계획결정의 효력은 도시계획결정고시로 인하여 생기고 지적고시도면의 승인고시로 인하여 생기는 것은 아니라고 할 것이나, 일반적으로 도시계획결정고시의 도면만으로는 구체적인 범위나 개별토지의 도시계획선을 특정할 수 없다. 따라서 도시계획결정 효력의 구체적, 개별적인 범위는 지적고시도면에 의하여 확정된다(대법원 1993. 2. 9. 선고 92누5607 판결 참조).

 

Ⅺ. 국토계획법위반행위에 대한 형사처벌

국토계획법은 여러 가지 벌칙 조항을 두고 있다. ① 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나, 부정한 방법으로 개발행위를 한 자, ② 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도를 변경한 자, ③ 용도지역 또는 용도지구에서의 건축물 등의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 위반하여 건축물 등을 건축하거나 용도를 변경한 자 등에 대하여 징역형 또는 벌금형에 처하는 형사처벌조항을 두고 있다. 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정한 처분이나 조치명령을 받은 자가 이에 위반한 경우 처벌을 하기 위하여는 그 처분이나 조치명령이 적법한 것이라야 하고, 그 처분이 당연무효가 아니라 하더라도 그것이 위법한 처분으로 인정되는 한 위반죄가 성립될 수 없다(대법원 2004. 5. 14. 선고 2001도2841 판결 등 참조).

지구단위계획에 적합하지 않은 건축물을 건축하거나 용도변경한 경우 행정청은 건축한 자나 용도변경한 자에 대하여서만 처분이나 원상회복 등의 조치명령을 할 수 있고, 명문의 규정이 없는 한 이러한 건축물을 양수한 자에 대하여는 이를 할 수 없다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006도6845 판결).

‘토지의 형질변경 등의 허가를 받지 아니하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받아 개발행위를 한 자’를 처벌하도록 규정하고 있고, 그 미수범에 대한 처벌규정이 없다. ‘사위 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받는 행위’에 대한 처벌규정도 없다.

 

Ⅻ. 글을 맺으며

지구단위계획은 어떤 토지 위에 건축을 하려고 할 때 반드시 확인하여야 하는 도시계획이다. 지구단위계획을 수립해서 개발행위를 하여야 하는 경우에는 특히 그럴 필요성이 부각된다. 지구단위계획이 이미 수립되어 있는 지역의 경우에는 특정한 건축물을 지을 수 있는 지 여부는 일차적으로 지구단위계획에서 허용되는 범위에서 결정된다.

특정한 용도의 건축물을 특정한 규모로 지을 수 있다는 건축단위의 건축허용성이 지구단위계획에서 인정되어야 그 다음 단계로 건축법에 따른 건축허가절차가 진행될 수 있는 것이다. 지구단위계획에 관하여는 그동안 많은 판례가 나와 있으므로 판례의 구체적인 내용을 잘 알아두어야 한다. 그래야 지구단위계획에 부합하는 건축허가를 받을 수 있는 것이다.

 

 

 

 

 

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

 

 

 

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지 검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울 중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표 변호사로 근무하고 있다. 2018년부터 법학전문대학원평가위 원회 위원장으로 활동하고 있다.

 

cdlaw@hanmail.net