건폐율과 용적률의 제한 및 완화 2023.1

Restrictions and relaxation of building-to-land ratio and floor area ratio

 

Ⅰ. 글의 첫머리에

현대사회에서 건축에 관한 법은 매우 복잡하고 까다롭게 되어 있다. 과거와 달라서 오늘날에는 100층이 넘는 고층건물도 있고, 수천 세대가 넘는 대단위 아파트단지도 있다. 상업지역에는 발 디딜 틈도 없이 건물이 빽빽하게 들어서 있다. 

사람들은 개인적인 이해관계만을 고려하여 제한된 토지 위에 가급적 건폐율과 용적률을 많이 받아서 큰 건물, 높은 건물, 바닥면적이 많은 건물을 지으려고 애쓴다. 그러나 도시 전체 입장에서 볼 때, 이러한 건축물에 대한 규제는 매우 엄격할 수밖에 없다. 그렇지 않으면 도시의 미관을 해치고, 주거 및 생활 환경을 저해하고, 특히 화재가 발생했을 때 커다란 문제가 발생하게 되는 것이다.

건축물을 건축하기 위하여는 건축허가를 받아야 하는데, 건축 관련 법령은 건축물에 관한 여러 가지 제한을 두고 있다. 이중 대표적인 것이 건폐율과 용적률이다. 건축을 하기 위한 부지에 어떤 규모, 높이의 건물을 지을 수 있느냐 하는 것이 바로 건폐율과 용적률에 따라 결정되기 때문이다. 

건폐율과 용적률은 건축법과 국토계획법(국토의 계획 및 이용에 관한 법률), 동법 시행령 등에 규정되어 있고, 법률의 위임에 따라 시군의 조례로 정할 수 있게 되어있다. 건폐율과 용적률의 문제는 법령에 의하여 기본 원칙 기준보다 특정한 경우에는 더 엄격하게 제한하고 있고, 또 어떤 경우에는 특별한 목적을 위하여 기준보다 완화하여 정할 수 있도록 하고 있다. 
법에 의한 건축물에 대한 건축허가 및 그 준공검사 시에 소방시설, 주차시설, 교통소통의 원활화, 건물의 높이 등 인접 건물과의 조화, 적정한 생활환경의 보호를 위한 건폐율, 용적률, 기타 건축법이 정한 제한규정을 두고 있는 취지는 결국 공익을 위한 것이다. 여기에서는 건폐율과 용적률, 바닥면적, 높이 등에 관한 법령의 규제사항을 정리하고, 건폐율과 용적률의 강화되거나 완화되는 경우를 살펴보기로 한다. 
 

Ⅱ. 지역 및 지구의 건축물에 관한 법의 적용

건축법 제6장은 ‘지역 및 지구의 건축물’에 관하여 규정하고 있다. 대지가 건축법이나 다른 법률에 따른 지역ㆍ지구(녹지지역과 방화지구는 제외한다) 또는 구역에 걸치는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 대지의 과반이 속하는 지역ㆍ지구 또는 구역 안의 건축물 및 대지 등에 관한 건축법의 규정을 적용한다(제54조 제1항).

녹지지역 안에서 토지의 분할을 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 녹지지역 안에서 관계법령에 따른 지목이 임야인 토지를 분할하는 경우 분할 면적이 990㎡ 이상이어야 하며, 다만 조례에서 정한 일정한 사유가 있는 경우에 한하여 예외적으로 시장의 분할허가가 허용될 수 있다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016다9643 판결).

해당 대지의 규모와 그 대지가 속한 용도지역ㆍ지구 또는 구역의 성격 등 그 대지에 관한 주변여건상 필요하다고 인정하여 해당 지방자치단체의 조례로 적용방법을 따로 정하는 경우에는 그에 따른다(제54조 제4항). 건축법은 일정한 경우에는 지방자치단체의 조례로 정한 적용방법을 인정하고 있다. 

하나의 건축물이 방화지구와 그 밖의 구역에 걸치는 경우에는 그 전부에 대하여 방화지구 안의 건축물에 관한 이 법의 규정을 적용한다. 대지가 녹지지역과 그 밖의 지역ㆍ지구 또는 구역에 걸치는 경우에는 각 지역ㆍ지구 또는 구역 안의 건축물과 대지에 관한 이 법의 규정을 적용한다. 다만, 녹지지역 안의 건축물이 방화지구에 걸치는 경우에는 제2항에 따른다(제54조 제3항).

건축물이 미관지구에 걸쳐 있는 경우 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용한다. 이는 특정한 건축물의 전부 또는 일부가 미관지구에 걸쳐 있는 경우에 건축물과 대지 전부에 대하여 편의상 일률적으로 미관지구에 관한 규정이 적용되도록 함으로써 예외적으로 도시계획적 규제를 확장하는 취지이다. 대지 중 일부만 미관지구에 걸쳐 있는 경우에까지 대지 전부에 대하여 미관지구에 관한 규정을 적용하도록 하는 취지는 아니다. 

위 규정은 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸쳐 있는 경우 건폐율, 용적률 등 건축제한을 적용하는 방법에 관하여 기준을 정한 것일 뿐, 하나의 대지에서 미관지구에 해당하지 않는 부분의 토지분할까지 제한하는 취지로는 볼 수 없다(대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두47737 판결).

하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역에 걸쳐 있는 경우(규모가 가장 작은 부분이 녹지지역으로서 해당 녹지지역이 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우는 제외한다)에는 제1항에도 불구하고 각각의 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용한다.

국토계획법 제84조 제3항 본문은 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역 등에 걸쳐 있는 경우 그 대지 중 용도지역 등에 있는 부분의 규모 및 용도지역별 면적과 관계없이 녹지지역에 대해서만 녹지지역에 관한 행위 제한 규정을 적용하도록 함으로써 녹지지역의 훼손을 최소화하기 위한 것이다. 

위 조항은 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역 등에 걸쳐 있는 경우 용도지역 등 경계선을 기준으로 녹지지역에 대하여는 녹지지역에 관한 행위 제한 규정이 적용되고, 다른 용도지역 등에 대하여는 해당 용도지역 등에 관한 행위 제한 규정이 적용된다는 의미로 해석하는 것이 타당하다.

건축법 제54조 제3항 본문에서는 “대지가 녹지지역과 그 밖의 지역·지구 또는 구역에 걸치는 경우에는 각 지역·지구 또는 구역 안의 건축물과 대지에 관한 이 법의 규정을 적용한다.”라고 규정하고 있으나, 용도지역별 건축물의 용도 제한에 대하여는 건축법이 아니라 국토계획법이 규율하고 있으므로, 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역 등에 걸치는 경우 용도지역별 건축물의 용도 제한에 관하여는 건축법 제54조 제3항 본문이 적용되지 아니한다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두16111 판결).

 

Ⅲ. 건폐율과 용적률에 대한 법적 규제

건폐율과 용적률에 대해서는 건축법에서 기본적인 규제원칙을 규정하고 있고, 국토계획법에서 도시관리계획에 따른 용도지역별로 최대한도를 정하고 있다. 또한 지역별로 적용되는 상한 비율은 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다. 

건축법이 건축을 할 때에 미리 시장, 군수의 허가를 받도록 한 것은 시장, 군수로 하여금 도시미관과 생활환경의 보전을 위하여 건물의 높이, 인접건물과의 조화, 건폐율, 용적률 등을 참작하고 그 건물이 생김으로써 필요한 소방시설, 주차시설, 기타 건축법 소정의 제한규정에 위반되지 아니하는 건물의 신축을 허가하도록 하고 그 허가한 조건에 적합한 건물을 신축하였는지 여부를 확인하여 준공검사를 받게 함으로써 불법건물의 발생을 예방하고 이에 위반한 건물이 생겨났을 때에는 그 철거를 명령하게 한 것이다(대법원 1990. 8. 10. 선고 90누2871 판결).

건축법에서 인허가의제 제도를 둔 취지는, 인허가의제사항과 관련하여 건축허가의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다.

건축물의 건축은 건축주가 그 부지를 적법하게 확보한 경우에만 허용될 수 있다. 여기에서 ‘부지 확보’란 건축주가 건축물을 건축할 토지의 소유권이나 그 밖의 사용권원을 확보하여야 한다는 점 외에도 해당 토지가 관계 법령상 건축물의 건축이 허용되는 법적 성질을 지니고 있어야 한다는 점을 포함한다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결).

지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정할 수 있다(국토계획법 제76조 제1항).

건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.

용도지역 및 용도지구별 건폐율의 최대한도는 관할 구역의 면적과 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 일정한 기준을 정하고 있다. 

현행 건축법 제39조에는 지목에 따른 건폐율이 규정되어 있다. 녹지·자연녹지·생산녹지지역은 2/10 이하, 주거전용지역은 4/10 이상 5/10 이하, 주거·준공업·공업·전용공업지역(국토이용관리법으로 지정된 공업지역 및 취락지역과 도시계획구역 이외의 지역)은 6/10 이하, 상업·준주거지역은 7/10 이하, 상업지역 또는 준주거지역 내의 방화지구 건축물로서 그 주요 구조부가 내화구조인 것은 8/10, 대통령령으로 정하는 가로의 모퉁이에 있는 대지 및 이에 준하는 대지는 9/10 이하이다.

시장 또는 군수가 도시의 과밀화 방지를 위해 건폐율을 낮추어야 할 필요가 있다고 인정할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 건폐율의 최대한도를 따로 정할 수도 있다.

건폐율과 용적률에 있어서의 "대지면적"은 원칙적으로 지적법에 의하여 구획된 각 필지의 면적 전부를 의미하고 다만 예외적으로 구 건축법 제30조 제1항 단서의 규정에 의하여 대지 안에 건축선이 정하여진 경우에만 그 건축선과 도로와의 사이의 대지의 면적을 제외한다고 보는 것이 상당하다. 

건축물이 건축되고 있는 대지의 구획이 지적법에 의하여 변경되지 않는 한 그 대지면적의 변경이 있다 할 수 없고, 그 일부가 지적법에 의한 구획변경 없이 사실상 다른 목적으로 사용되고 있더라도 이로 인하여 건폐율이나 용적률이 변경되었다고 볼 수 없다. 

대지의 일부가 지적법에 의한 구획변경 없이 사실상 건축물의 부지로 추가되어 이용된 경우에는 건폐율이나 용적률에 변동이 있다 할 것이나 이는 건축면적 또는 건축물의 연면적이 변경되는 것이기 때문에 그렇게 되는 것이다.

 

Ⅳ. 건폐율의 개념과 법적 성질

건폐율(建蔽率, Building Coverage Ratio)은 대지면적에 대한 건축면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계)의 비율을 말한다. 즉, 건축하고자 하는 대지의 면적 대 실제로 건축되는 면적의 비율이다. 건축면적은 1층만의 면적을 가리킨다.

건폐율이란 대지 면적에 대한 건물의 바닥 면적의 비율, 건축 밀도를 나타내는 지표의 하나이다. 건폐율은 대지면적에 대한 건축면적의 비율로서, 용적률과 함께 해당 지역의 개발밀도를 가늠하는 척도로 활용한다. 하늘에서 수직으로 대지를 내려다 보았을 때, 건축물이 대지를 덮고 있는 비율을 의미한다. 건폐율은 건축물이 대지의 몇 %를 덮을 수 있는가를 정하는 것이므로, 건축물의 층수와는 직접적인 관련이 없다. 

건폐율은 용도지역이나 지구의 성격에 따라 다르게 적용된다. 건폐율의 제한은 건축물의 형태제한의 일종으로 국토계획법 제6장 제77조 이하의 기타 형태규제에 관한 규정들과 나란히 규정되어 있다. 

건폐율은 시가지의 토지이용효과를 판정하고, 토지의 시설량, 인구량의 적절성을 판정하거나, 도시계획의 관점에서 건축을 규제하는 지표로 사용된다. 또한 도시과밀화를 방지하기 위하여 필요한 경우 또는 토지이용도를 높여야 할 필요가 있는 경우에는 지방자치단체의 조례로서 건폐율을 따로 정할 수 있게 함으로써 지역실정에 맞도록 규정하고 있다. 

법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 각 지역의 실정에 맞게 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결).

건폐율은 건축밀도를 나타내는 지표의 하나이며, 관련지표로는 용적률·호수밀도·평균층수 등이 있다. 건폐율을 높게 인정하게 되면, 제한된 토지 위에 지을 수 있는 건축물의 밀도가 높아져서 빈 공터가 줄어들게 된다. 이렇게 되면 도심지역에서의 쾌적한 주거 및 생활환경을 보장하기 어렵게 된다. 때문에 도시계획을 할 때 용도지역에 따라 건폐율과 용적률을 규제하는 것은 매우 중요한 사항이라고 할 수 있다. 

건폐율은 각 건축물의 대지에 최소한의 공지를 확보하여 일조, 채광, 통풍을 얻게 하고, 화재시의 인접한 건축물과의 연소방지와 소방, 재해시의 피난 등을 용이하게 할 뿐만 아니라, 도시의 평면적인 과밀화를 억제하여 도시의 쾌적한 생활환경을 보호하고 한정된 토지자원을 효율적으로 활용하기 위해 용도지역 지구에 따라 달리 정하고 있다.

도시계획시설에 해당하는 건축물이 설치되는 일단의 토지는 여러 필지의 토지라도 하나의 대지로 보도록 되어 있으므로 건축허가의 대상이 된 도시계획시설이 설치될 일단의 토지 중 아직 소유권이나 사용권을 취득하지 못한 토지가 있다고 하더라도 이를 포함하여 건폐율을 산정하여야 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98다52988 판결).

건축관계법령상 건폐율에 관한 규정을 둔 것은 당해 토지와 인근토지의 이용관계를 조절하고, 토지의 규모나 도로사정 등을 고려하여 토지의 적정한 이용을 확보하기 위한 데 있다.

도시계획시설에 해당하는 건축물이 설치되는 일단의 토지는 여러 필지의 토지라도 하나의 대지로 보도록 되어 있으므로 건축허가의 대상이 된 도시계획시설이 설치될 일단의 토지 중 아직 소유권이나 사용권을 취득하지 못한 토지가 있다고 하더라도 이를 포함하여 건폐율을 산정하여야 할 것이다.

건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로 그 허가를 취소함에 있어서는 허가를 받은 자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익을 허가조건 위반의 정도와 비교·교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는 것이다.

 

Ⅴ. 용도지역 안에서의 건폐율

대지면적에 대한 건축면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계로 한다) 비율의 최대한도는 국토계획법 제77조에 따른 건폐율의 기준에 따른다. 다만, 이 법에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다(건축법 제55조).

국토계획법 제77조는 용도지역별 건축허가요건 중 건폐율에 대하여 정하고 있다. 법은 각 용도지역별로 대강의 건폐율의 범위를 정한 다음, 이를 대부분 하위법령으로 위임하는 태도를 보이고 있다. 최종적으로는 시군의 조례를 보아야 건폐율을 정확하게 알 수 있다. 
국토의 계획 및 이용에 관한 법령에서 개발행위허가기준의 대강과 한계만을 정하고 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체가 지역의 특성, 주민 의견 등을 고려하여 지방자치단체의 실정에 맞게 정할 수 있도록 위임하고 있다. 

국토계획법 제77조 제1항은 용도지역에서의 건폐율의 최대한도를 용도지역별로 각 최대한도를 정하고 있다. 그런 다음 법은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시 또는 군의 조례로 각 용도지역에서의 건폐율을 정할 수 있도록 위임하고 있다. 세분된 용도지역에서의 건폐율에 관한 기준은 대통령령으로 따로 정한다. 

지정된 용도지역에서 건폐율의 최대한도는 관할 구역의 면적과 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정한다(제77조 제1항).

헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있으므로, 자치사무와 관련한 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 구체적으로 범위를 정하여서 할 엄격성이 반드시 요구되지는 않는다. 

법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 각 지역의 실정에 맞게 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결).

국토계획법 제77조 제1항은, 도시지역과 관리구역, 농림지역 및 자연환경보전지역을 구분하여 각 건폐율의 최대한도를 규정하고 있다. 도시지역은, 주거지역과 상업지역, 공업지역 및 녹지지역으로 세분하고, 관리지역은 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역을 세분하여 각 최대한도를 정하고 있다. 

취락지구, 개발진흥지구, 수산자원보호구역, 자연공원, 농공단지, 산업단지 등에 해당하는 지역에서의 건폐율에 관한 기준은 80퍼센트 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 따로 정한다(제77조 제2항). 

다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 건폐율을 따로 정할 수 있다(제77조 제4항). ①  토지이용의 과밀화를 방지하기 위하여 건폐율을 강화할 필요가 있는 경우, ② 주변 여건을 고려하여 토지의 이용도를 높이기 위하여 건폐율을 완화할 필요가 있는 경우, ③ 녹지지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 농업용ㆍ임업용ㆍ어업용 건축물을 건축하려는 경우, ④ 보전관리지역, 생산관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 주민생활의 편익을 증진시키기 위한 건축물을 건축하려는 경우

건폐율은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율 이하로 한다(시행령 제84조 제1항). 도시ㆍ군계획조례로 용도지역별 건폐율을 정함에 있어서 필요한 경우에는 당해 지방자치단체의 관할구역을 세분하여 건폐율을 달리 정할 수 있다(시행령 제84조 제2항).

특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 도시지역에서 토지이용의 과밀화를 방지하기 위하여 건폐율을 낮춰야 할 필요가 있다고 인정하여 당해 지방자치단체에 설치된 도시계획위원회의 심의를 거쳐 정한 구역안에서의 건축물의 경우에는 그 건폐율은 그 구역에 적용할 건폐율의 최대한도의 40퍼센트 이상의 범위에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율 이하로 한다(시행령 제84조 제5항).

Ⅵ. 건폐율의 완화

건폐율과 용적률에 있어서의 ‘대지면적’은 원칙적으로 지적법에 의하여 구획된 각 필지의 면적 전부를 의미하고 다만 예외적으로 건축법 제30조 제1항 단서의 규정에 의하여 대지 안에 건축선이 정하여진 경우에만 그 건축선과 도로와의 사이의 대지의 면적을 제외한다고 보는 것이 상당하다.

건축물이 건축되고 있는 대지의 구획이 지적법에 의하여 변경되지 않는 한 그 대지면적의 변경이 있다 할 수 없고, 그 일부가 지적법에 의한 구획변경 없이 사실상 다른 목적으로 사용되고 있더라도 이로 인하여 건폐율이나 용적률이 변경되었다고 볼 수 없다. 

대지의 일부가 지적법에 의한 구획변경 없이 사실상 건축물의 부지로 추가되어 이용된 경우에는 건폐율이나 용적률에 변동이 있다 할 것이나 이는 건축면적 또는 건축물의 연면적이 변경되는 것이기 때문에 그렇게 되는 것이다. 이와 같이 대지의 일부가 사실상 건축물의 부지로 이용되지 않는 한 대지면적의 변경이나 건폐율 또는 용적률의 변경이 있다 할 수 없다(대법원 1993. 7. 27. 선고 93도521 판결). 

 

Ⅶ. 건축물의 용적률

건축물의 규모는 1970년대 이후 용적률로서 규제하고 있다. 용적률은 대지면적에 대한 건축물의연면적(지상층 연면적)의 비율로서 일정한 용적률 내에서는 고층화 될수록 좀 더 많은 공지가 확보될 수 있다. 이러한 용적률 규제는 도시공간의 입체화, 토지의 효율적 이용, 쾌적한 도시의 환경조성 및 나아가서는 균형있는 도시발전을 꾀하고자 하는데 목적이 있다. 

용적률이란 대지면적에 대한 건축물의 연면적의 비율을 의미한다. 대지면적에 대한 연면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다)의 비율의 최대한도는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제78조에 따른 용적률의 기준에 따른다. 다만, 이 법에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다(제56조). 

건폐율은 건축물에 있어서 평면적인 규모를 가늠할 수 있는 지표이며, 용적률은 건축물의 입체적인 규모를 가늠할 수 있는 지표가 된다. 연면적은 건축물의 각 층의 바닥면적의 합계를 의미한다. 용적률은 건물의 높이와 층수를 결정하는 지표가 되며, 용적률이 클수록 건축물을 높게, 넓게 지을 수 있는 것이다. 

국토계획법에서 용적률의 최대한도를 규정하는 것은 지상 부분 토지의 적정 이용밀도를 규정하기 위한 것이다. 용적률 산정 시 연면적은 지하층 부분의 면적이나 사람들의 통상적으로 거주하지 않는 공간은 제외한다. 용적률 산정 시 연면적의 의미는 지상층 연면적을 가리킨다. 

용적률 산정 시 제외되는 면적은, 지하층, 지상층의 주차용(해당 건축물의 부속용도인 경우만 해당), 건축법 시행령 제34조 제3항 및 제4항에 따라 초고층 건축물과 준 초고층 건축물에 설치하는 피난안전 구역, 건축법 시행령  제40조 제3항 제2호에 따른 건축물의 경사지붕 아래에 설치하는 대피공간 등이다.

용도지역에서 용적률의 최대한도는 관할 구역의 면적과 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 다음 각 호의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정한다(제78조 제1항).

국토계획법에서는 토지를 효율적으로 이용하기 위하여 용도지역별로 용적률의 최대한도의 범위를 규정하고 있고, 지방자치단체에서는 관할 구역의 면적, 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 감안하여 구체적인 용적률을 정한다. 따라서 건축물의 건축에 있어서 구체적인 용적률의 적용기준은 지방자치단체의 도시계획조례가 되는 것이다. 

세분된 용도지역에서의 용적률에 관한 기준은 제1항 각 호의 범위에서 대통령령으로 따로 정한다(제78조 제2항). 각 지역에서의 용적률에 대한 기준은 200퍼센트 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 따로 정한다(제78조 제3항).

건축물의 주위에 공원ㆍ광장ㆍ도로ㆍ하천 등의 공지가 있거나 이를 설치하는 경우에는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 용적률을 따로 정할 수 있다(제78조 제4항).

도시지역(녹지지역만 해당한다), 관리지역에서는 창고 등 대통령령으로 정하는 용도의 건축물 또는 시설물은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 정하는 높이로 규모 등을 제한할 수 있다(제78조 제5항).

건축물을 건축하려는 자가 그 대지의 일부에 사회복지시설 중 대통령령으로 정하는 시설을 설치하여 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하는 경우에는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 조례로 해당 용도지역에 적용되는 용적률을 완화할 수 있다.

국토계획법 및 건축법 등 다른 법률에 따른 용적률의 완화에 관한 규정은 이 법 및 다른 법률에도 불구하고 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 중첩하여 적용할 수 있다. 다만, 용적률 완화 규정을 중첩 적용하여 완화되는 용적률이 제1항 및 제2항에 따라 대통령령으로 정하고 있는 해당 용도지역별 용적률 최대한도를 초과하는 경우에는 관할 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 건축위원회와 도시계획위원회의 공동 심의를 거쳐 기반시설의 설치 및 그에 필요한 용지의 확보가 충분하다고 인정하는 경우에 한정한다(제78조 제7항). ① 지구단위계획구역: 제52조제3항에 따라 지구단위계획으로 정하는 범위, ② 지구단위계획구역 외의 지역: 제1항 및 제2항에 따라 대통령령으로 정하고 있는 해당 용도지역별 용적률 최대한도의 120퍼센트 이하

용적률은 다음 각 호의 범위에서 관할구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등을 고려하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없다(제85조 제1항). 예를 들면, 제1종전용주거지역은 50퍼센트 이상 100퍼센트 이하, 중심상업지역은 200퍼센트 이상 1천500퍼센트 이하 등으로 규정되어 있다. 

도시ㆍ군계획조례로 용도지역별 용적률을 정함에 있어서 필요한 경우에는 당해 지방자치단체의 관할구역을 세분하여 용적률을 달리 정할 수 있다. 

 

Ⅷ. 용적률의 완화

공공임대주택, 학교 기숙사, 직장어린이집, 감염병관리시설 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 지역의 용적률을 다음 각 호의 구분에 따라 완화할 수 있다. 

다음 각 호의 지역 안에서의 용적률은 각 호에서 정한 범위 안에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다. ① 개발진흥지구 : 100퍼센트 이하, ②  수산자원보호구역 : 80퍼센트 이하, ③ 자연공원: 100퍼센트 이하, ④ 농공단지 : 150퍼센트 이하

특정 지구 안의 건축물의 용도와 규모, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 도시의 기능·미관 및 환경을 효율적으로 유지·관리하여 도시의 균형 있고 합리적인 발전을 꾀하려는 데 있다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결). 

주상복합건축물은 공동주택 부분을 포함하고 있음을 전제로 하는 점, 도시개발사업자에게 광역교통시설부담금을 부과하는 취지는 대도시권의 주택건설사업 등으로 교통수요를 야기한 원인제공자에게 광역교통시설의 건설 또는 개량 등에 드는 재원을 부담시키고자 함에 있는 점, 광역교통시설부담금 산식 중 용적률은 ‘공동주택이 건립되는 용지의 평균용적률’을 적용한다고 규정하고 있는 것은 주택을 기준으로 용적률에 비례하여 교통수요가 증가하는 것을 전제로 하는 점 등을 종합하면, 주상복합건축물이 건립되는 용지도 ‘공동주택이 건립되는 용지’에 포함된다고 보아야 한다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두6052 판결).

건축법이 건축을 할 때에 미리 시장, 군수의 허가를 받도록 한 것은, 시장, 군수로 하여금 도시미관과 생활환경의 보전을 위하여 건물의 높이, 인접건물과의 조화, 건폐율, 용적률 등을 참작하고 그 건물이 생김으로써 필요한 소방시설, 주차시설, 기타 건축법 소정의 제한규정에 위반되지 아니하는 건물의 신축을 허가하도록 하고, 그 허가조건에 적합한 건물을 신축하였는지 여부를 확인하여 준공검사를 하게 함으로써 불법건물의 발생을 예방하고 이에 위반한 건물이 생겨났을 때에는 그 철거를 명령하게 한 것이다(대법원 1990. 5. 11. 선고 90누462 판결).

도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단규정의 입법 취지 및 법적 성격, 행정의 법률유보원칙과 행정법관계의 명확성원칙 등을 종합적으로 고려해 보면, 행정청과 사업시행자 사이에 사업시행자가 정비기반시설을 설치하는 것에 대한 보상으로 용적률 제한의 완화와 같은 다른 이익을 얻는 대신 위 법조항 후단규정을 적용하지 않기로 하는 합의를 하였고 그에 따라 실제 사업시행자가 다른 이익을 얻었다 하더라도, 그러한 사정만으로 위 후단규정의 적용을 배제할 수는 없다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두14312 판결). 

 

Ⅸ. 건폐율, 용적률을 초과한 건축물

이행강제금 부과 근거 규정인 건축법 제80조 제1항 제1호는 “건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1㎡의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하”의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 

허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다. 

건축물이 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액의 이행강제금을 부과한다. 

건폐율 및 용적률에 관한 법령을 위반한 경우 행정제재가 따르게 된다. 허가권자는 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 위 시정명령을 받고 이행하지 않은 건축물에 대해 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가 ·면허· 인가· 등록· 지정 등을 하지 않도록 요청할 수 있다. 허가권자는 위 시정명령을 하는 경우 '위반건축물'이라는 표시 위반 일자· 위반내용 등을 건축물대장에 적어야 한다.

허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등이 있는 경우 이행강제금에 따른 금액을 가중할 수 있다. 위반행위 후 소유권이 변경된 경우는 제외한다.

도시설계지구 내에 위치하여 도시설계로 보차혼용통로로 지정된 당해 대지 부분은 도시설계에 있어서 대지 중 사람들과 차량의 통행을 위하여 공지로 남겨놓은 부분으로서 건물의 건폐율과 용적률 산정에 있어 대지면적에 포함되는 대지 내의 공지에 불과한 것이다.

처분청은 행정처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있고, 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 중대한 공익상 필요와 취소로 인하여 처분상대방이 입게 될 기득권과 법적 안정성에 대한 침해 정도 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 처분상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다. 

수익적 행정처분의 하자가 처분상대방의 사실은폐나 그 밖의 부정한 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 처분상대방은 행정처분에 의한 이익을 위법하게 취득하였음을 스스로 알아 취소가능성도 예상하고 있었다고 보아야 하므로, 그 자신이 행정처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론이고, 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권 일탈·남용에는 해당하지 않는다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결).
건축물의 하자라고 함은 일반적으로 완성된 건축물에 공사계약에서 정한 내용과 다른 구조적ㆍ기능적 결함이 있거나, 거래관념상 통상 갖추어야 할 품질을 제대로 갖추고 있지 아니한 것을 말하는 것으로, 하자 여부는 당사자 사이의 계약 내용, 해당 건축물이 설계도대로 건축되었는지 여부, 건축 관련 법령에서 정한 기준에 적합한지 여부 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단되어야 한다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2008다16851 판결 등 참조).

단순히 집합건물이 계약서의 일반조항 또는 설계도면과 달리 시공되었다고 하여 이를 모두 하자로 단정할 수는 없고, 그로 인하여 기능과 미관 또는 안전상의 지장이 초래되거나 당사자가 계약 당시 특별히 예정한 성상을 갖추지 못한 경우에야 비로소 이를 하자로 인정할 수 있다(서울고등법원 2018. 8. 31. 선고 2016나686 판결). 

 

Ⅹ. 건축물의 면적

건축물의 대지면적, 연면적, 바닥면적, 높이, 처마, 천장, 바닥 및 층수의 산정방법은 대통령령으로 정한다(건축법 제84조). 건축물의 면적ㆍ높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다(건축법 제119조 제1항). 

대지면적은 대지의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 면적은 제외한다. 건축면적은 건축물의 외벽(외벽이 없는 경우에는 외곽 부분의 기둥으로 한다)의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 

바닥면적은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 연면적은 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되, 용적률을 산정할 때에는 다음 각 목에 해당하는 면적은 제외한다.

건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 벽ㆍ기둥의 구획이 없는 건축물은 그 지붕 끝부분으로부터 수평거리 1미터를 후퇴한 선으로 둘러싸인 수평투영면적으로 한다.

필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조(벽면적의 2분의 1 이상이 그 층의 바닥면에서 위층 바닥 아래면까지 공간으로 된 것만 해당한다)의 부분은 그 부분이 공중의 통행이나 차량의 통행 또는 주차에 전용되는 경우와 공동주택의 경우에는 바닥면적에 산입하지 아니한다.

공동주택으로서 지상층에 설치한 기계실, 전기실, 어린이놀이터, 조경시설 및 생활폐기물 보관시설의 면적은 바닥면적에 산입하지 않는다. 지하주차장의 경사로(지상층에서 지하 1층으로 내려가는 부분으로 한정한다)는 바닥면적에 산입하지 않는다.

건축법 제2조 제1항 제2호는 “건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”고 규정함으로써 건축물의 범위에 지하에 설치한 공작물을 포함하고 있다. 

건축법 시행령 제119조 제1항 제3호 본문은 “바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로써 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다.”고 규정함으로써 바닥면적의 계산에 관하여 특별히 지하층을 배제하고 있지 않다.

건축물의 부속토지를 경제활동에 이용한다는 측면에서 볼 때 토지소유자가 토지의 지상을 활용하는 경우와 지하를 활용하는 경우를 달리 취급할 이유가 없다. 건축물의 바닥면적은 지하층을 포함한 각 층의 바닥면적 중 가장 넓은 것으로 보아야 한다(대법원 2015. 6. 24. 선고 2012두7073 판결).

건축법시행령 제2조 제1항 제2호에 의하면, ‘증축’이라 함은 기존 건축물이 있는 대지안에서 건축물의 건축면적, 연면적 또는 높이를 증가시키는 것을 말한다고 규정하고, 제119조 제1항에 의하면, '건축면적'은 건축물의 외벽의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하고(제2호 본문), ‘바닥면적’은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽·기둥 기타 이와 유사한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하되(제3호 본문), 승강기탑·계단탑 … 기타 이와 유사한 것 …은 바닥면적에 산입하지 아니하며{제3호 (마)목}, '연면적'은 하나의 건축물의 각 층의 바닥면적의 합계로 한다(제4호 본문)고 규정하고 있다.
당초 건축면적에는 포함되어 있었지만 바닥면적에는 산입되지 아니한 상가건물 뒷편의 철제로 된 외부계단에 철제 기둥을 세우고 그 위에 투명 P.C로 외벽과 지붕을 만들었다면, 이는 건축법시행령 제119조 제1항 제3호의 바닥면적에 포함되어 연면적이 증가하게 되는 것이므로, 건축법상의 증축에 해당한다(대법원 2000. 1. 21. 선고 99도4695 판결).

 

Ⅺ. 건축물의 높이

국토계획법 시행령 제71조는 용도지역안에서의 건축제한에 관한 규정을 두고 있다. 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관하여 상세하게 규정하고 있다. 

허가권자는 가로구역을 단위로 하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 수 있다. 다만, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가로구역의 높이를 완화하여 적용할 필요가 있다고 판단되는 대지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐 높이를 완화하여 적용할 수 있다(건축법 제60조 제1항).

특별시장이나 광역시장은 도시의 관리를 위하여 필요하면 제1항에 따른 가로구역별 건축물의 높이를 특별시나 광역시의 조례로 정할 수 있다(건축법 제60조 제2항).

허가권자는 제1항 및 제2항에도 불구하고 일조ㆍ통풍 등 주변 환경 및 도시미관에 미치는 영향이 크지 않다고 인정하는 경우에는 건축위원회의 심의를 거쳐 이 법 및 다른 법률에 따른 가로구역의 높이 완화에 관한 규정을 중첩하여 적용할 수 있다(건축법 제60조 제4항).

다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공동주택(일반상업지역과 중심상업지역에 건축하는 것은 제외한다) 은 채광 등의 확보를 위하여 대통령령으로 정하는 높이 이하로 하여야 한다. ① 인접 대지경계선 등의 방향으로 채광을 위한 창문 등을 두는 경우, ② 하나의 대지에 두 동(棟) 이상을 건축하는 경우(제61조제2항)
2층 이하로서 높이가 8미터 이하인 건축물에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 제1항부터 제3항까지의 규정을 적용하지 아니할 수 있다(제61조제4항).

허가권자는 법 제60조제1항에 따라 가로구역별로 건축물의 높이를 지정ㆍ공고할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다(건축법시행령 제82조 제1항). ① 도시ㆍ군관리계획 등의 토지이용계획, ② 해당 가로구역이 접하는 도로의 너비, ③ 해당 가로구역의 상ㆍ하수도 등 간선시설의 수용능력, ④  도시미관 및 경관계획, ⑤ 해당 도시의 장래 발전계획

허가권자는 제1항에 따라 가로구역별 건축물의 높이를 지정하려면 지방건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 이 경우 주민의 의견청취 절차 등은 토지이용규제 기본법 제8조에 따른다(건축법시행령 제82조 제1항).

허가권자는 같은 가로구역에서 건축물의 용도 및 형태에 따라 건축물의 높이를 다르게 정할 수 있다(건축법시행령 제82조 제1항). 가로구역의 높이를 완화하여 적용하는 경우에 대한 구체적인 완화기준은 제1항 각 호의 사항을 고려하여 건축조례로 정한다(건축법시행령 제82조 제1항).

전용주거지역이나 일반주거지역에서 건축물을 건축하는 경우에는 건축물의 각 부분을 정북(正北) 방향으로의 인접 대지경계선으로부터 다음 각 호의 범위에서 건축조례로 정하는 거리 이상을 띄어 건축하여야 한다(건축법 제86조 제1항). ① 높이 9미터 이하인 부분: 인접 대지경계선으로부터 1.5미터 이상, ② 높이 9미터를 초과하는 부분: 인접 대지경계선으로부터 해당 건축물 각 부분 높이의 2분의 1 이상


Ⅻ. 글을 맺으며

이상에서 건축물에 대한 건폐율, 용적률, 바닥면적, 높이 등에 관하여 살펴보았다. 도심지역에서의 건축을 할 때에는 건축하려는 건축물의 규모를 결정하는 것이 가장 중요한데, 이 때 건폐율, 용적률, 바닥면적, 높이 등에 관한 법령 상의 제한규정을 세밀하게 따져보아야 한다. 

특정한 토지 위에서 건축을 하려고 할 때에는 시군조례의 내용이 제일 중요하다. 지구단위계획에서 기준을 완화하고 있는 경우에도 그 내용이 명확하게 규정되어 있는 것인지, 상위 법령에 저촉되는 것인지 여부를 잘 살펴보아야 한다.

일반적으로 토지는 그 지상에 건축물을 지으려는 목적에서 구입하는 경우가 많다. 이때 특정한 토지 위에 지을 수 있는 건축물의 연면적과 높이 등을 정확하게 계산할 수 있어야 해당 토지의 가치를 판단할 수 있다. 

도심지역에서의 건폐율과 용적률은 시간이 가면 갈수록 자꾸 넓히고 올리려는 경향이 있다. 그래야 제한된 토지 위에 건축물의 규모를 크게 지을 수 있기 때문이다. 그러나 이렇게 되면 도시가 지나치게 과밀화되어 전체적으로 주거 및 생활환경을 해치게 되고, 소방 문제나 기타 교통 문제 등이 심각하게 된다.

 

글. 김주덕 Kim, Choodeok 법무법인 태일 대표변호사

김주덕 법무법인 태일 대표변호사

 

김주덕 변호사는 서울대학교 법과대학을 졸업했다. 대구지검 특별수사부, 대전지검 특별수사부장, 제천지청장, 서울서부지검 형사1부장, 대검찰청 환경과장, 법무부 검찰국 검사, 서울중앙지검 공판부장 등을 역임했으며 현재 법무법인 태일 대표변호사로 근무하고 있다. 2018년부터 법학전문대학원평가위원회 위원장으로 활동하고 있다.




cdlaw@hanmail.net