01 지방자치제의 중심에는 건축이 있어야 2018.05

건축담론

 

편집국장 주

건축담론을 시작합니다. 매달 다양한 건축계 필진들을 모시고, 우리 건축계가 고민하고 있는 여러 주제들을 논하려고 합니다. 우리 환경은 4차 산업 혁명이라는 새로운 패러다임의 전환뿐만 아니라 초개인화 되는 개인 경제시대에 접어들고 있습니다. 국가적으로는 인구감소와 고령화가 세계 유래가 없이 전개되고, 도시재생이라는 이슈가 일본에 이어 우리나라의 국가 정책 전면에 등장했습니다. 이런 환경에서 건축계가 주도적으로 새로운 시선과 방향을 제시해야 할 때입니다.

월간 건축사는 국내 유일의 건축사 발행지로 책임감을 가지고, 건축담론 코너를 시작하려 합니다. 지면특성상 매월 각기 다른 주제로 약 1~2편의 글이 실릴 예정입니다. 너무 무겁지 않게, 하지만 의미는 강하게 나아가겠습니다.

---

589호 첫 주제는 “건축사에게 지방자치선거란? 그리고 법과 제도란?”입니다.

건축사는 우리 생활에 가장 밀접한 건축법과 소통하는 전문가입니다. 건축은 소유관계를 떠나 모든 사람에게 영향을 줍니다. 그런 만큼 섬세해야 하고, 미래를 준비해야 합니다.

6월은 우리나라 지방자치선거가 있습니다. 지방자치선거는 각 지역의 단체장을 뽑는 것으로 정파를 떠나 생활경제에 밀접한 영향을 주는 것으로 상상력이 풍부하고, 섬세한 리더를 찾아내야 합니다. 건축은 항상 이들의 주요 공약과 실천 대상입니다. 건축사는 당연히 이들과 함께 해야 합니다. 그럼에도 불구하고 그동안 건축사들은 이들의 브레인으로 역할을 다 했다고 볼 수 없습니다. 그 결과 엉뚱한 세계 제일의 세금 낭비들이 속속 만들어 졌습니다. 적어도 건축사는 이를 지적할 수 있는 전문가입니다. 그런 만큼 건축사의 풍부한 상상력과 실천력을 활용할 수 있다면 국민 생활에도 보다 풍요로운 환경이 만들어 지는 것입니다.

 

 

01 지방자치제의 중심에는 건축이 있어야

There must be architecture in the center of a local self-governing system

 

지방자치제의 핵심은 건축에 기반한 도시 전략

지방자치제는 기본적으로 중앙정부에 대해 독립적인 행정과 정책을 기반 한다. 우리나라의 경우 지방자치제는 단체장과 의회를 선거를 통해 구성하며, 어느 정도 자립적 법률과 행정을 하도록 법이 보장하고 있다.

행정법원론(홍정선 저, 박영사, 2001년 45-46쪽)을 보면 지방자치단체의 자치권은 기능이 서로 상이한 여러 종류의 고권 - 지역고권, 조직고권, 인적고권, 재정고권, 자치입법권, 계획고권, 행정고권, 협력고권, 문화고권 등이 있다고 정의하고 있다. 이중 계획고권은 지역적인 계획 임무를 권한의 범위 안에서 자신의 책임으로 수행하는 권리와 지방자치단체와 관련이 있는 상위계획과정에 참여하는 권능을 칭하고 있다.

계획고권은 상위구조인 국가와 지방자치단체간의 긴장과 협력의 대상이기도 하며, 범위나 규모에 따라서 상호협력해서 진행하는 경우가 있다. 도시계획이나 건축은 주요한 계획고권의 범위에 속한 업무이다.

경우에 따라서 국가가 지방자치단체가 자립적으로 지역적인 계획을 수립할 능력이 없다고 판정하는 경우 법률적으로 통제하기도 한다. 이 과정이 지방자치단체와 중앙정부간의 간극이기도 하다. 하지만, 지방자치제의 근간은 자립적 판단과 정책을 통해서 지역적 성과와 효율성, 경제적 혜택을 극대화하기 위한 것이다. 특히 도시 지역을 기반하고 있는 지방자치단체는 이런 자립적 판단과 노력이 매우 중요하다.

흔히들 이야기 하는 지역 개발이라는 용어는 행위적으로 건축을 지칭하는 경우가 대부분이며, 건축은 도시계획에 의해서 진행된다. 특히 도시계획과 건축은 분리된 개별적인 것이 아니라 상호 보완적이며 경우에 따라서 일체의 행위이기도 하다. 더 중요한 것은 도시 계획이전에 전략적으로 도시를 어떻게 구성하고, 미래 변화에 대응할 정책 방향이다.

국가 보다는 지방자치단체의 행위는 주민의 실생활에 밀접한 영향을 준다. 그런 이유로 국내외를 비롯한 많은 국가에서 선거제를 통해서 지방자치제를 실행하는데, 대부분의 선거 공약은 지역개발에 관한 것이다. 지역개발의 핵심은 다시 도시 개발과 이를 완성하는 건축이다.

 

사회의 변화, 그리고 도시 전략

오늘날 사회는 과거와 완전히 다른 양상으로 전개되고 있다. 특히 우리나라는 극적인 변화를 보여주고 있다. 몇 가지 특징만 하더라도 과거와 다른 새로운 정책의 필요성이 대두되고 있다. 1인 가구의 급속한 성장, 고령 인구의 증가, 출산율 저하에 따른 전통 가족 형태 붕괴, IT 정보화 사회를 뛰어 넘는 새로운 4차산업 혁명사회, 급속한 도시화, 고도소비 경험 사회, 과잉학력사회와 노동력 부족, 다문화 증가로 인한 도시 공간 분절... 과거에 볼 수 없던 현상들과 이슈들이 거의 매일 새롭게 등장하고 있다. 이런 현상들은 우리가 살아가는 도시에 영향을 준다. 막연하게 느껴지지만 이런 요소들은 도시 구조에 영향을 주고, 건축에 영향을 준다.

더구나 양적 성장에 치중했던 과거와 달리 많은 시민들은 공간에 대해서 수준 높은 질적 서비스를 강력하게 요구하고 있다. 그동안 정량적 데이터와 학습을 기반으로 도시전략을 전개했다면 앞으로는 정성적 데이터와 예측을 적용한 도시 전략을 전개해야 한다.

그런 도시 전략은 과연 어떻게, 그리고 누가 세우는가?

우리나라 지방자치제는 실질적 역사가 길지 않다. 비록 1948년 식민지시대를 청산하고 독립정부가 운영되면서 제헌 헌법 내에 지방자치 규정을 만들고, 1949년 지방자치법을 제정했으나, 한국전쟁이후 거의 사문화 되었다. 특히 1961년 군사 쿠데타 이후 지방의회의 해산을 기점으로 명목적으로 운영되다가, 1987년 민주화 이후 재개되기 시작했다. 1994년 관련 법령제정을 기점으로 1995년 지방자치단체장 선거를 시작했다. 이로써 본격적인 지방자치제를 시행하였으나, 다양한 시행착오와 문제점을 드러내면서 지속적으로 보완 개정되고 있다.

지방자치제의 확산과 내용에 대해 이 글에서는 깊이 있게 언급하기엔 방향이 달라, 이 정도 선에서 언급한다. 다만, 지방자치제를 시행하면서, 정당과 단체장들이 내세우는 다양한 정책들의 상당수는 실생활과 관련된 것들로 건축은 첨예한 이해의 중심에 있다.

각 지역들의 독립적 행정과 운영은 자연스럽게 지역 간 경쟁이 나타나며, 경쟁은 시민들의 만족도나 정주성 등을 요구하게 된다.

 

건축, 그리고 지방자치단체의 성과

1995년 이후 선출된 지방자치단체들은 고민하기 시작했다. 많은 정치인들이 선거에 나서면서 지방자치단체를 경영하기 시작했다. 행정은 여러 가지가 있지만, 사람들에게 가장 선명하게 드러나는 것이 결국은 눈에 보이는 것들이다. 그러다 보니, 조선시대 공덕비를 세우는 지방 관리처럼 눈에 띄는 홍보성 성과물을 추진하기 시작했다. 세계에서 제일 큰~, 제일 넓은, 최고, 기네스북에 오르는 등등의 타이틀을 목표로 달려가기 시작했다. 그런 성과들은 어떻게 되었을까? 비단 이런 흐름은 우리나라만 그런 것이 아니다. 사실 세계적으로 화제가 되고, 지역건축 정책의 모델이 되기도 했던 빌바오 이펙트(Bilbao Effect)역시 이런 지방자치단체의 성과 주의 경향에서 시작한 것이다. 빌바오 이펙트로 언급되는 빌바오시의 구겐하임 미술관 전략은 흔한 성공 사례가 아니다. 오히려 실패한 경우가 더 많다. 이웃 일본의 탄광도시 유바리시의 충격적인 도시 부도 역시 잘못된 성과주의에서 출발했다. 엉뚱하게도 테마파크라는 시설을 유치하면서 유바리시의 재정은 걷잡을 수 없이 가속화 되었다. 그뿐인가? 미국의 대표적 산업 붕괴도시 디트로이트 역시 잘못된 판단으로 거대 건축을 통해 도시를 부흥하려 했기 때문이다. 세인트루이스에 가면 거대한 아치(Grand arch)가 도시의 상징으로 우뚝 서 있지만, 아쉽게도 도시발전에 그다지 큰 영향을 주진 않는다. 왜 그럴까?

도시에서 건축이 하나의 생명력을 가지고 성공하기 위해서는 제반여건들이 마련되어 있어야 한다. 그것은 도시에 대한 분석에서 출발하며, 시민들의 요구와 트랜드(Trend)를 선제적으로 읽어서 제공하는 것이어야 성공적인 성과를 만들어 낸다. 실패한 것들만큼 성공한 사례 역시 부지기수로 많다. 지방자치제의 성과는 이런 사업들에 대한 독자적 판단과 추진, 진행이 가능할 때 나타난다.

앞서 언급한 스페인 국경의 오래된 도시 빌바오의 부활을 이끌어낸 구겐하임 미술관은 건축의 힘으로 도시를 세계무대 위로 끌어 올린 경우다. 프랭크 게리를 통해서 세계적인 관심을 받게 되고, 외진 도시 한 복판에 세우는 값비싼 그의 작품은 사람들의 관심을 끌기에 충분했다. 공사를 진행하는 과정부터 완성되어 대규모 오픈 행사를 가질 때까지 세계적 주목은 멈추지 않았고, 거의 가지 않던 빌바오시는 관광의 주요한 거점이 되었다. 등대처럼 존재를 세계에 알리는 효과를 만들었고, 이는 매력적인 신호가 되었다. 명소(Attraction)전략은 실제 강력한 집객 기능을 하게 되었고, 구겐하임 뿐만 아니라 도시의 다양한 기능들은 콘텐츠로 (Contents) 풍부한 경험의 요소가 되어 도시 경쟁력을 이끌었다. 중앙정부 중심의 정책이라면 전국의 순번을 기다려야 하고, 정부재원으로 진행되므로 여러 기관들을 설득해야 한다. 하지만, 지방자치제는 기초단체 단위로 결정되기 때문에 시간과 의사결정에 빠른 효과를 보여준다. 특히 건축은 다른 어떤 지방자치단체의 정책 중에서도 독립적인 결정이 가능한 분야다. 이렇듯 건축의 힘을 일찌감치 이해한 정치가나 행정가들은 건축사보다 더욱 더 적극적인 정책을 입안하거나 추진하기도 한다.

일본 구마모토는(구마모토는 우리나라 강원도 같은 행정지역) 지역의 구체적 정책으로 아트폴리스(Artpolis) 정책을 통해 구마모토내에 진행되는 상당한 건축 프로젝트들을 국제적인 주목을 받는 것들로 진행했다. 대형 미술관이나 박물관 같은 문화 집회 시설뿐만 아니라, 지역의 초등학교 체육관, 시골 마을의 지역농산품 매장, 산중턱 고속도로 전망대 같은 수많은 지역 건축 사업에 적극 활용했다.

지방자치단체장을 선발하는 대부분의 국가는 선거제도를 통해서 진행한다. 이런 방식에서 때로 전문적 식견이나 미래에 대한 인사이트(Insight)가 없는 장이 당선되는 경우도 있다. 문제는 바로 이런 경우인데, 미국 디트로이트에 거대 스포츠 시설을 짓는다던가, 일본 유바리시처럼 난데 없는 테마파크를 건설하는데 비용을 다 써버려 부도가 나는 경우도 있다. 국내도 마찬가지여서 섬세하고 정확한 분석 없이 눈에 보이는 성과주의로 진행되어, 낭패를 보는 경우도 부지기수다.

건축전문가가 이 과정에 필요한 이유며, 제도적 개입이 요구되기도 한다. 개인의 능력에 의한 건축사 중용이 아닌, 전체를 전문적 관점과 경험/지식으로 통제 조율할 필요가 있는 것이다. 바로 행정조직으로 들어가는 건축사이다.

 

Public Architect는 단지 자문이 아니라 기본 구상과 전략에 개입해야 한다.

제3자로 자문과 조언을 하는 것은 구체적인 성과를 만들어 내는 과정에 있어서 영향력은 극히 미미하다. 정작 실현하는 결과에 반영도가 높지 않으면 성공확률이 극히 떨어질 뿐만 아니라, 사공 많은 배가 산으로 올라가는 것처럼 복잡한 게임이 되는 경우가 생긴다. 보스턴 도시 계획국(Boston Planning and Development Agency)의 경우 준 공무원 수준의 신분으로 도시 계획 전반을 직접 설계 참여를 하면서 지역 건축사들과 긴밀한 협의를 통해서 성과를 이루어 낸다. 단지 용역으로 납품 받고 검토하는 것 이상으로 디자인에 참여하는 것이다. 유사한 조직들과 절차는 프랑스의 공무원 신분 건축사들이 있다. 프랑스의 경우는 전문가인 건축사가 공무원 신분으로 각종 인허가에 대한 판단뿐만 아니라, 경우에 따라서는 직접 건축설계 가이드라인이나 코디네이터로 조정하는 역할을 한다. 이런 정책들은 모두 지방자치단체의 정책 성향과 해당 지자체 조례 등을 바탕으로 진행된다.

공공건축이 의미가 있는 이유는 민간에 비해서 자본과 수익성을 따지는 경제성에서 자유롭기 때문에 보다 혁신적인 건축을 성과로 만들어 낼 수 있기 때문이다. 따라서 국가 또는 지역의 비전과 미래를 드러내는 상징적 건축이 가능하다. 그동안 진행된 공공건축은 대체로 리더에 의해 수직적 지시(Top down)로 이루어진 경우가 많다. 앞글에서 잠깐 언급했던 것처럼 이런 방식은 전문가의 의견이 반영되기 힘들어서 성과가 미진하거나 실패로 끝나는 경우가 많다. 바로 이점이 건축사라는 전문가가 개입해야 하는 점이다. 의사결정 말미에 제공된 프로그램을 실현하는 건축사로 만족하면 올바른 성과가 될 수 없다.

공공건축은 정부나 지자체 등이 진행하는 대부분의 건축으로 국내 건축시장을 민간과 공공으로 구분할 때 그 규모가 상당하다. 2016년 자료를 보면 국내 등록된 전체 건축물이 총 7,054,733동이고 그중 공공건축물은 199,861동이다. 약 2.83%로 미미해 보일 수도 있지만, 면적으로 조사하면 5.6%에 육박한다. 민간의 건축물은 규모면에서 아주 작은 경우도 포함되고, 아파트 같은 대규모 주거단지들이 있기 때문에 공공건축의 5.6%는 결코 작은 비율이 아니다. 이 통계에는 공기업의 건물들은 포함되지 않는다.

국가 또는 지방자치단체들의 건축은 특정 지역과 장소를 시각화 하고, 불특정 다수의 이용 대상이므로 더더욱 중요한 의미를 가지고 있다. 앞의 여러 가지 내용과 의미를 볼 때 지방자치단체들의 공공건축 정책과 계획은 초기 단계부터 건축사들이 적극 개입해야 할 근거이다.

보다 거시적 시각의 건축사들이 전략과 계획에 참여해야 한다.

 

구마모토 아트폴리스가 의미하는 것들 – 건축으로 만들어낸 경제적 성과

80년대 후반 시도되어 상당한 성과를 냈었던 사례인 구마모토 아트폴리스는 여러 가지 측면에서 뒤늦게 지방자치제를 실시하는 우리에게 시사하는 바가 크다. 이 사례는 2007년 출판한 스페이스 마케팅에서도 언급이 되었고, 수많은 자료가 있기 때문에 이글에서는 설명하지 않는다. 다만, 지역의 공공건축 뿐만 아니라 민간 영역의 건축까지도 통합적이고 전략적 선택으로 진행하도록 정책방향을 정한 점이다. 국내에도 서울과 경북 영주 등 몇몇 지방자치단체들이 시행하고 있는 제도이기도 하다. 이런 제도를 보다 더 적극적으로 건축사들이 수용하고 건축사협회가 지자체와 호흡을 맞춰 진행할 이유이기도 하다.

구마모토아트폴리스의 사례들 중 지역경제에 영향을 끼친 프로젝트들도 상당하다. 구마모토 아트폴리스라는 정책은 브랜드 전략으로 되었다. 그리고 지역 건축사뿐만 아니라 일본 전역, 그리고 더 나아가 세계각지의 다양한 계층의 건축사들 참여로 소위 말해 흥행에 성공할 수 있었다. 청화문악관(Seiwa Bunrakukan)이라는 일본 전통인형극을 하는 극장은 전형적 일본의 시골마을에 건축되었다. 아트폴리스 일환으로 건립되었는데, 겨우 인구 4천명의 농촌마을이다. 일본건축사 이시이 가츠히로(石井和紘)가 일본의 전통건축을 재해석한 200객석 규모의 작은 공연장은 연간 수 만명의 관람객을 외부로부터 모은다. 공연시즌이 되면 인근 마을 넘어서 숙박하게 되는 진풍경을 연출한다. 혹자는 행사에 집중하지만, 이시이 가츠히로의 작품 역시 만만치 않게 화제를 끌어모으면서 관람객의 방문 욕구를 충족시켜준다.

미국의 와인산지로 유명한 나파밸리나 다양한 사례에서 관광이 되었건, 지역 거주자를 늘렸건 지자체들의 건축을 통한 성과를 읽을 수 있다.

실패의 사례를 보면 섬세한 전략이 미비되고, 발상이 새롭지 못한 경우가 많다. 이 과정때문에 건축사의 관점과 해석이 필요한 것이다.

 

건축사, 지방자치제에서 역할은 무엇인가?

지방자치제의 핵심 성과가 건축을 중심으로 하는 도시 전략이라면, 건축사의 역할은 매우 중요하다. 가장 좋은 점은 직접 경영에 뛰어드는 것이다. 직접 선거 당사자가 되어서 지방자치제의 꽃을 만드는 것이다. 그것이 안된다면 좋은 건축을 기획하고, 구상하는 것에 신중해야 한다. 어설픈 것이 아니라 진짜를 만들어야 하는 것이다.

 

바로 지방자치제도에 적극 참여해야 우리의 국가 경쟁력이 강화된다.

강 건너 불구경할 것이 아니라, 건축사들은 적극 참여하고 목소리를 높여야 한다. 왜냐하면 지방자치제도에서 건축사는 최적의, 최고의 전문가이기 때문이다.

 

글. 홍성용  Hong, Sungyong 본지 편집국장 · 건축사NCS lab · 서울시 공공건축가